I SA/Wa 2874/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, Sędziowie: sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Protokolant referent Anna Kaczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2024 r. sprawy ze skarg A. B., A. K., J. O., M. J., M. K., M. O., R. B., H. C., E. C., M. C., H. C. oraz A. D. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 12 października 2022 r. nr DO3.7611.119.2019.AB w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargi.

Zaskarżoną decyzją z 12 października 2022 r., znak sprawy: DO3.7611.119.2019.AB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, dalej k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku A. B., M. J., R. B., T. B., M. K., J. O., M. O., A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 13.05.2019 r. nr DO3.6611.716.2016.OC, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 14.08.1959 r. nr MT-2350/59 oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia 4.03.1959 r. nr GT-6/P/19/59, odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] i [...], ozn. nr hip. [...], a także skarg H. C., M. C., H. C., A. D. i E. C., Minister Rozwoju i Technologii orzekł o: - uchyleniu ww. decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 13 maja 2019 r. nr DO3.6611.716.2016.OC w całości i umorzeniu postępowania w I instancji. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z 13 maja 2019 r. nr DO3.6611.716.2016.OC, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 14.08.1959 r. nr MT-2350/59 oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia 4 marca 1959 r. nr GT-6/P/19/59, odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] i [...], ozn. nr hip. [...]. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wnieśli A. B., M. J., R. B., T. B., M. K., J. O.. M. O., A. K., H. C., M. C., H. C., A. D., E. C.. Minister ponownie rozpoznając sprawę wskazał, że w dniu 16 września 2021 r., weszły w życie przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491, dalej "ustawa nowelizująca"). Zgodnie z art. 1 ustawy nowelizującej, nowe brzmienie uzyskał art. 156 § 2 k.p.a. zaś do art. 158 k.p.a. dodano § 3 w brzmieniu: "§ 3. Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji". Jednocześnie w art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej przewidziano, że w postępowaniach w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją lub postanowieniem przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym ww. ustawą. Przedmiotowa sprawa nie została zakończona do dnia 15 września 2021 r. decyzją ostateczną, gdyż od decyzji organu nadzoru z 13 maja 2019 r. nr DO3.6611.716.2016.OC strony złożyły w ustawowym terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz skargi. Tym samym, mają w niniejszym postępowaniu zastosowanie przepisy k.p.a. w nowym brzmieniu nadanym ww. ustawą nowelizującą. Uwzględniając zatem art. 156 § 3 k.p.a., przed przystąpieniem do ponownej oceny zasadności wniosku i skarg dotyczących oceny legalności ww. decyzji dekretowych z 14 sierpnia 1959 r. i z 4 marca 1959 r., organ uznał, że zaistniała negatywna przesłanka do dalszego prowadzenia postępowania. Organ wskazał, że w aktach sprawy znajdują się akta własnościowe przedmiotowej nieruchomości, tj. akta organu dekretowego I instancji. W ww. aktach znajduje się m.in. orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z 4 marca 1959 r. nr GT- 6/P/19/59, odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] i [...], ozn. nr hip. [...]. Data odbioru ww. orzeczenia przez stronę to 18 marca 1959 r. Ponadto w aktach tych znajduje się egzemplarz decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 14 sierpnia 1959 r. nr MT- 2350/59, skierowanej na dotychczasowy adres strony postępowania, z którego wynika, iż została ona doręczona do Prezydium Rady Narodowej w [...] w dniu 19 sierpnia 1959r. Na odpisie sentencji orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z 4 marca 1959 r., przekazanego przy wniosku z 25 sierpnia1959r. do Sądu Powiatowego dla [...] o przepisanie tytułu własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, widnieje adnotacja, że: "Orzeczenie powyższe zostało zatwierdzone w toku instancji prawomocnej decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej na nr MT- 2350/59 z dnia 14. VIII. 1959". Wskazanie, że ww. decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 14 sierpnia 1959 r. jest prawomocna, potwierdza okoliczność, że doręczenie (ogłoszenie) decyzji miało miejsce przed dniem 25 sierpnia 1959 r., tj. przed wystosowaniem wniosku przez Prezydium Rady Narodowej w [...] o wpisanie tytułu własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W tych okolicznościach Minister uznał, że trzydziestoletni termin wskazany w art. 158 § 3 k.p.a., upłynął przed 1990 r. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 14 sierpnia 1959 r. nr MT-2350/59 oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z 4 marca 1959 r. został złożony pismem z 15 września 2006 r., które wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie 15 września 2006 r., a więc kilkanaście lat po upływie terminu wskazanego w art. 158 § 3 k.p.a. Powyższe powoduje brak możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy tj. dokonania oceny legalności decyzji przez pryzmat przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., albowiem nie budzi wątpliwości, że wniosek A. B. z 15 września 2006 r. w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji dekretowych (art. 156 i nast. k.p.a.), został wniesiony do organu po terminie określonym w art. 158 § 3 k.p.a. Tym samym, przedmiotowe postępowanie stało się bezprzedmiotowe, albowiem brak jest obecnie, po wejściu w życie ww. ustawy nowelizującej k.p.a., możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie oceny legalności ww. decyzji dekretowych z dnia 14 sierpnia 1959 r. i z dnia 4 marca 1959 r., a postępowanie wszczęte należy umorzyć. Na gruncie art. 158 § 3 k.p.a. niedopuszczalne jest wydawanie, po dniu 15.09.2021 r., rozstrzygnięć merytorycznych w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności po upływie 30 lat od daty doręczenia lub ogłoszenia zaskarżonych decyzji. Ponadto zgodnie z art. 2 ust. 2 ww. ustawy nowelizującej k.p.a. postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. W związku z powyższym Minister uchylił na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zaskarżoną decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 13 maja 2019 r. jako wydaną w ramach postępowania wszczętego na wniosek złożony po ponad 45 latach od doręczenia lub ogłoszenia ww. decyzji dekretowych, i jednocześnie umorzył postępowanie I instancji w sprawie stwierdzenia nieważności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: A. B., M. J., R. B., T. B., M. K., J. O., M. O., A. K. (Skarżący 1), H. C., M. C., H. Chodkiewicz-C., A. D. (Skarżący 2), E. C. (Skarżąca 3), Skarżący 1 zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania w takim stopniu, że uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 6 k.p.a. , art. 7 k.p.a. , art. 77 k.p.a. , art. 61 k.p.a. art. 156 § 2 i 3 k.p.a., art 158 § 3 k.p.a. na skutek niezachowania przez naczelny organ administracyjny zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym mających na celu wszechstronne wyjaśnienie sprawy oraz wydanie decyzji nie uwzględniającej porządku prawnego i uzasadnionego interesu zainteresowanych podmiotów w szczególności nie uwzględnienie faktu, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej w [...] z 4 marca 1959 r. (znak GT- 6/P/19/59) wszczęto przed upływem lat 30 od ich wydania. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący 2 zarzucili naruszenie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez uchylenie decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 13 maja 2019r. nr DO3.6611.716.2016.OC i umorzenie postępowania I instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 14.08.1959r., nr MT-2350/59 oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia 4 marca 1959r. nr GT-6/P/19/59, podczas gdy w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej, - naruszenie art. 158 §3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej poprzez ich niezasadne zastosowanie, w sytuacji, gdy wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności został złożony przed datą wejścia w życie ustawy nowelizującej, - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 77 § 1 i 2 Konstytucji RP poprzez uchylenie decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 13.05.2019r. nr DO3.6611.716.2016.OC i umorzenie postępowania I instancji podczas gdy art. 2 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej nie powinien znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest on oczywiście sprzeczny z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej, - art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. art. 6 k.p.a. art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 16 k.p.a. przez niepodjęcie dostatecznych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, a w konsekwencji poprzez przyjęcie, że od doręczenia decyzji upłynęło ponad 30 lat, gdyż data doręczenia orzeczenia stronie to 18 marca 1959r., a Prezydium Rady Narodowej w dniu 19 sierpnia 1959r., a w związku z tym brak jest możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy, gdyż wniosek w tym przedmiocie został złożony po terminie, w sytuacji gdy organ nie podjął czynności w celu ustalenia konkretnych i szczegółowych dat doręczenia decyzji i osób, do których decyzje te zostały skierowane (z treści decyzji z dnia 12.10.2022r., nie wynika komu miała zostać doręczona decyzja w dniu 18 marca 1959r.), - naruszenie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a., w zw. z art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez pozbawienie strony prawa do Sądu i odszkodowania i odmowę rozpoznania wniosku o stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, pomimo rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy oraz art. 6 k.p.a. i 7 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu słusznego interesu strony skarżącej oraz zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia sprawy, podczas gdy słuszny interes strony skarżącej przemawiał za uznaniem, że jej poprzednik prawny spełniał warunki dla przyznania prawa własności czasowej do gruntu, zaś odmowa przyznania tego prawa w sposób rażący je narusza i stanowi podstawę dla stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, jak również poprzez brak stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których organ nie stwierdził nieważności decyzji. Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zwrot kosztów postępowania sądowego. Skarżąca E. C. również wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania. Zarzuciła, że w sprawie nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia stosownego odszkodowania, co narusza przepisy art. 7, 7a, 8, 77 k.p.a. Wskazał nadto na długość prowadzonego postępowania, bierność organów, co miało istotny wpływ na termin załatwienia sprawy. Poza tym, Jej zdaniem rozstrzygnięcie jest niezgodne z art. 45 ust. 1 i 77 ust. 2 Konstytucji. Wskazała nadto, że ostatnia z decyzji została jej doręczona przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej oraz kwestię nie wyjaśnienia przez organ komu i kiedy doręczono decyzję której dotyczyło postępowanie nieważnościowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), dalej "kpa", która w art. 1 zmieniła art. 156 § 2 kpa. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta do art. 158 dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a postępowanie wszczęte winno być umorzone. Jak wynika z uzasadnienia do omawianej ustawy ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 kpa z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze. Ograniczenia czasowe muszą istnieć ze względu na konieczność ochrony wartości takich jak stabilność stosunków prawnych, mając na względzie rosnące z czasem trudności dowodowe i ochronę praw nabytych (wyrok T. K. z 15 maja 2000 r., SK 29/99 OTK ZU nr 4/2000, poz. 110). Sąd w pełni akceptuje wywody Trybunału, że tylko w szczególnych sytuacjach kiedy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna dopuszczalne jest odstąpienie od zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego. Chodzi to o sytuacje wyjątkowe, szczególne, które uzasadniają ochronę ze względu na inne obiektywnie ważniejsze racje niż te wynikające z tej zasady. Na gruncie ustawy zmieniającej mamy do czynienia z normą która stanowi, w jej art. 2 pkt 2, że w przypadku postępowań wszczętych po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.), następuje skutek w postaci umorzenia postępowania administracyjnego z mocy prawa. Norma ta jest jasna i nie wymaga wykładni innej niż gramatyczna. Oznacza to, że nawet gdyby wszczęto postępowanie przed wejściem w życie przepisów nowelizujących to organ i tak miał obowiązek zastosowania nowych regulacji prawnych a więc art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Trzeba mieć na uwadze, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Można tu przywołać skutki zasiedzenia (art. 172 § 2 kodeksu cywilnego – po upływie 30 lat dla posiadacza w złej wierze a w przypadku dobrej wiary posiadacza – po upływie 20 lat – art. 172 § 1 kodeksu cywilnego, przedawnienie roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, jak również roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty – art. 243 k.c., przedawnienie roszczeń z czynów niedozwolonych – 3 lata od dnia w którym poszkodowany dowiedział się albo mógł się dowiedzieć o szkodzie i osobie obowiązanej do jej naprawienia ale nie dłuższy niż 10 lat od dnia w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę – art. 4421 § 1 kodeksu cywilnego, 20 lat gdy szkoda wynikła ze zbrodni lub występku - § 2. Także w postępowaniu administracyjnym – przedawnienie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej – 5 lat od naruszenia – art.- 189g § 1 kpa czy wreszcie w postępowaniu karnym skutek w postaci ustania karalności - 30 lat gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa (art. 101 § 1 pkt 1 k.k.), 20 lat gdy stanowi inną zbrodnię (art. 101 § 1 pkt 2 k.k). Przepisów tych nie stosuje się z mocy art. 105 k.k. tylko do zbrodni przeciwko pokojowi, ludzkości i przestępstw wojennych (§ 1) i do umyślnego przestępstwa: zabójstwa, ciężkiego uszkodzenia ciała, ciężkiego uszczerbku na zdrowiu lub pozbawienia wolności łączonego ze szczególnym udręczeniem, popełnionego przez funkcjonariusza publicznego w związku z pełnieniem obowiązków służbowych (§ 2). Wszystkie te regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny czas przedawnienia/dochodzenia roszczeń na 30 lat. Regulacje te wskazują co do zasady czy to ustanie karalności czy to brak możliwości dochodzenia roszczeń po upływie określonego czasu. Skarżący powołują się na naruszenie przez organ, wyrażonej w art. 2 Konstytucji R.P zasady demokratycznego państwa prawa, wyrażonej w art. 77 Konstytucji zasady wynagradzania szkód czy kodeksowych zasad pewności prawa i zaufania obywateli do organów państwa. Odnosząc się do tych norm konstytucyjnych należy wskazać, że w art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. zawarta została zasada proporcjonalności. Wymaga ona aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki T.K. z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5, z 29 września 2008 r., SK 52/05, 28 września 2006 r., K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111). Jak wskazywał niejednokrotnie Trybunał Konstytucyjny należy w takim kontekście rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej zmiany a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne tj. rzeczywiście będą służyły wskazywanym celom i były niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów których prawa będą regulacją ustawową ograniczone (wyrok T.K. z 17 maja 2007 r., K 33/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 57, wyrok T.K. z 2 października 2006 r., SK 34/06 OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118). Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela. Wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z ww. wyroku TK 46/13, doprowadziła do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego, w tym interesu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności orzeczenia odejmującego ostatecznie prawo do gruntu nieruchomości dekretowej. Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa. Na gruncie regulacji stanowiącej obecnie przedmiot kontrowersji pomiędzy organem a stroną istniała jasna i potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku 46/13 pilna potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty w konfrontacji z obowiązującą na gruncie k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych. Już więc co najmniej od tej daty istniało duże prawdopodobieństwo ograniczenia w czasie możliwości stwierdzania nieważności decyzji administracyjnych. W tej sprawie Skarżący domagali się stwierdzenia nieważności orzeczenia o odmowie przyznania własności czasowej. Orzeczenie to spowodowało, zgodnie z przepisami dekretu warszawskiego ostateczne przejście na własność Państwa nieruchomości w całości. Jak wynika z prawidłowych ustaleń organu orzeczenie organu I instancji zostało odebrane przez stronę 18 marca 1959 r. Jak wynikało z akt administracyjnych W. J. złożył odwołanie od orzeczenia z 19 marca 1959 r. wskazując, że je odebrał. (k. 14 akt adm. ). Z dowodu doręczenia tego orzeczenia wynika, że miało to miejsce 18 marca 1959 r. (k. 13 akt adm.) Następnie rozstrzygnięcie organu II instancji z 14 sierpnia 1959 r. weszło do obrotu prawnego poprzez ujawnienie zmian w księdze wieczystej. Wcześniej została doręczona Prezydium Rady Narodowej [...] 19 sierpnia 1959r. Dla wejścia decyzji do obrotu prawnego wystarczające jest doręczenie decyzji co najmniej jednej ze stron postępowania administracyjnego. Poza tym z akt administracyjnych wynika, że orzeczenie organu II instancji było ostateczne w toku instancji a następnie służyło jako podstawa do wpisu nowego właściciela do ksiąg wieczystych. Z kolei wniosek o stwierdzenie nieważności wpłynął do organu 15 września 2006 r. Tym samym wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony po upływie 47 lat od daty doręczenia decyzji stronie. Tym samym wszczęcie oraz dalsze prowadzenie postępowania w świetle powołanego wyżej przepisu art. 158 § 3 kpa jest w obecnym stanie prawnym niedopuszczalne a wszczęte po tej dacie z mocy art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej podlegają umorzeniu. Odnosząc się do zarzutów skarg sąd nie podziela zarzutów skargi o braku prawidłowego ustalenia daty ogłoszenia/doręczenia orzeczenia. Zdaniem Sądu, prawidłowa wykładnia art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej mimo użycia w nim sformułowania "wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia" polega na przyjęciu, że dla ustalenia rozpoczęcia biegu 30 letniego terminu istotna jest data doręczenia czy ogłoszenia. Brak dowodu doręczenia konkretnemu podmiotowi orzeczenia nie oznacza jednak, że takiego doręczenia nie było. Znaczny upływ czasu od daty wydania decyzji stanowi podstawę do przyjęcia, że taki dokument został zagubiony. Jest to tym bardziej zasadne, że w następstwie wydana orzeczenia skierowano wniosek o ujawnienie nowego właściciela w księgach wieczystych, co też nastąpiło. Organ wieczystoksięgowy musiał w tym wypadku otrzymać orzeczenie ze stwierdzeniem jego ostateczności gdyż w przeciwnym razie nie istniałaby podstawa prawna do ujawnienia nowego właściciela. Orzeczenie weszło zatem do obrotu prawnego (por. wyrok NSA II OSK 2294/17 w Lex). Sąd nie podziela argumentów skarżących 1, że ich poprzednicy znacznie wcześniej domagali się stwierdzenia nieważności (twierdzą, że w latach 1970-1985 występowali z wnioskami o odszkodowanie za odebrany grunt ale ich faktycznym zamiarem było żądanie stwierdzenia nieważności). Jak wynika z treści wskazywanych przez Skarżących pism z 10 lipca 1985 r czy 10 listopada 1985 r. które miały stanowić dowód wcześniejszego wszczęcia postępowania nieważnościowego, Sąd stwierdza, że nie dotyczyły one stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej ale wprost y nich wynikało, że B. B. domagała się odszkodowania za nieruchomość a nie żądała stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej. Cała dalsza korespondencja znajdująca się w aktach administracyjnych również wskazuje że przedmiotem wniosku było żądanie odszkodowania a nie chęć wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dekretowej. (choćby pismo z 30 listopada 1968 r. k. 53). To nie organy są inicjatorami postępowania administracyjnego ale strony i to strony wyznaczają przedmiot tego postępowania, co wynika z art. 61 § 1 k.p.a. Kwestia długości trwającego postępowania nie ma znaczenia przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji. Wskazać należy, że w takim przypadku stronie przysługuje prawo do żądania zaktywizowania organu poprzez wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekle prowadzone postępowanie. Odnosząc się do zasady lex retro non agit oczywiście co do zasady ma ona zastosowanie w prawie. Jednakże na gruncie wydanego przez Trybunał Konstytucyjny wyroku TK P 46/13 zasada musiała ulec ograniczeniu. Wyrokiem tym jasno bowiem wskazano na konieczność ograniczenia w czasie możliwości wzruszania orzeczeń ostatecznych. Sąd odrzuca zatem zarzuty skargi oparte na przywołanych w skardze przepisach Konstytucji, w tym zwłaszcza jej art. 2. W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (vide wyrok tut. Sądu w sprawie I SA/Wa 148/22 (LEX nr 3354507) i przywołany tam wyrok ETPCz z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68). Argumentację w zakresie ważenia równorzędnych norm konstytucyjnych zawiera uzasadnienie wyroku TK z 12 maja 2016 r. Gdy chodzi o trzydziestoletni termin przedawnienia "roszczeń administracyjnych" Sąd w tym składzie nie ma wątpliwości co do tego, że ww. regulacja była niezbędna w realiach coraz bardziej powszechnego negowania prawidłowości orzeczeń administracyjnych nawet z połowy ubiegłego wieku często przy wykorzystywaniu przez strony kwestii braku dokumentacji mającej podlegać merytorycznej ocenie. Sąd nie podziela przy tym argumentacji, że nowa regulacja jest sprzeczna z art. 77 ust. 1 i 2 czy 45 Konstytucji (prawo do wynagrodzenia szkody za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, prawo do sądu i uniemożliwienie uzyskania prejudykatu). Argumentacja ta zakłada bowiem wprost, że w wyniku postępowania nieważnościowego organ taką nieważność by stwierdził (ewentualnie wydanie decyzji z naruszeniem prawa). Zgodnie z art. 160 § 1 k.p.a. stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. albo na skutek stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. Przepis ten (wraz z § 2, 3 i 6) ma zastosowanie do roszczeń cywilnoprawnych o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu. W tych sprawach właściwa jest droga postępowania przed sądem powszechnym (por. uchwała pełnego składu SN z 31 marca 2011 r. sygn. akt III CZP 112/10). Zgodnie z art. 4171 § 2 k.c. jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu jej niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Odnosi się to również do wypadku, gdy ostateczna decyzja została wydana na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Przepisy art. 160 § 1 kpa oraz art. 4171 § 2 k.c. nie mogą stanowić podstawy prawnej wydania decyzji administracyjnej w administracyjnej sprawie indywidualnej. Zasada praworządności z art. 7 Konstytucji RP, mająca rozwinięcie w art. 6 k.p.a., stoi na przeszkodzie generowaniu określonych typów indywidualnych spraw administracyjnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 k.p.a., nieprzewidzianych wyraźnie przepisami prawa (por. wyrok WSA w sprawie I SA/Wa 7/22 z 14 kwietnia 2022r., LEX nr 3363720). Oznacza to, że kwestią ewentualnej, czysto hipotetycznej sprawy odszkodowawczej nie można generować sprawy administracyjnej uznanej przez ustawodawcę za niedopuszczalną na jej pewnym etapie, z uwagi na znaczny upływ czasu. Nie ma bowiem racjonalnego wytłumaczenia powodów dla których następcy prawni osób którym odebrano własność czekali blisko 70 lat żeby wzruszyć orzeczenie wywłaszczeniowe. To właśnie zasada zaufania do Państwa powinna być rozumiana w ten sposób, że po tak długim okresie czasu organy nie będą mogły wzruszać decyzji ostatecznych. Jak trafnie wskazuje się w skardze zasada zaufania do prawa opiera się właśnie na pewności prawa i przewidywanym postępowaniu organów państwa. Zasada ta skierowana jest nie tylko do obywateli ale i oczywiście organów, których obowiązkiem jest działanie zgodnie z prawem. Prawo do sądu na które powołują się skarżący nie jest prawem nieograniczonym i absolutnym. W związku z tym na gruncie obecnych regulacji prawnych choć doszło istotnie do ograniczenia tego prawa, racje jakie legły u podstaw takiego ograniczenia są ważniejsze i uzasadnione, o czym była mowa we wcześniejszej części uzasadnienia (wyrok T.K. z 10 maja 2000 r., K 21/99). W art. 45 Konstytucji prawo do sądu jest prawem osobistym, które gwarantuje obywatelowi ochronę prawną rozumianą jako gwarancję, że sprawa będzie rozpoznana przez sąd. (wyrok TK z 12 maja 2003 r., SK 38/02). Jak się wskazuje w tym wyroku celem regulacji z art. 45 Konstytucji jest ochrona przed arbitralnością władzy. W niniejszej sprawie prawo do sądu zostało zachowane gdyż strona od decyzji organu mogła i odwołała się do sądu. Zwrócić jeszcze należy uwagę na inny aspekt sprawy często podnoszony przez strony w tego rodzaju postępowaniach - niemożności dochodzenia praw z uwagi na panujący reżym polityczny w Polsce. Co najmniej od 4 czerwca 1989 r. nie było żadnych przeszkód natury prawnej aby skarżący podjęli inicjatywę i złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności. W tej dacie doszło do pierwszych wolnych wyborów parlamentarnych w Polsce i data ta uznawana jest jako data upadku komunizmu w Polsce, który mógł być postrzegany jako przeszkoda do domagania się realizacji praw na drodze postępowania sądowego czy administracyjnego. Mimo tego Skarżący dopiero po 15 latach od tej daty wystąpili na drogę administracyjną. Inaczej mówiąc Skarżący mimo możliwości jaką dawały im przepisy prawa nie wykorzystali możliwości ubiegania się w rozsądnym czasie o stwierdzenie nieważności orzeczenia pozbawiającego ich prawa do nieruchomości. Ponieważ przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji R.P. (dt. przyjętego rozwiązania intertemporalnego), to w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – art. 145a kpa. Jak na razie zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego brak jest podstaw do podzielenia przez Sąd naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji. Z tego też względu Sąd nie uwzględnił wniosku o zawieszenie postępowania. Sumując, Sąd nie stwierdził aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych przez skarżących przepisów prawa materialnego i procesowego czy Konstytucji w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego (art. 145 p.p.s.a). Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.