I SA/Wa 2872/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi U. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 września 2021 r. nr SZ.gn.625.87.2020 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżoną decyzją z 14 września 2021 r. nr SZ.gn.625.87.2020 na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku odwołania U. W. (Skarżąca) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Opolskiego z 3 września 2020 r. nr IN-IV.7581.27.2013.EJ o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z 7 kwietnia 1966 r. nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] orzekło o przejęciu na rzecz państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego S. W. o pow. 9,46 ha, oznaczonego jako działki nr [...], [...], [...] i [...], położonego we wsi [...], pow. [...] (obecnie pow. [...]), woj. [...]. J. W. (spadkobierca S. W.) pismem z 8 stycznia 2007 r. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z 7 kwietnia 1966 r., a po jego śmierci do postępowania przystąpiła jego żona – Skarżąca (akt poświadczenia dziedziczenia z [...] listopada 2013 r. rep. A nr [...]). Wojewoda Opolski ww. decyzją z 3 września 2020 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 7 kwietnia 1966 r. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją w wyniku odwołania Skarżącej. W uzasadnieniu tej decyzji organ nadzoru stwierdził, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja z 7 kwietnia 1966 r. została wydana na podstawie przepisów ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, w brzmieniu ustalonym przez ustawę z 15 lipca 1961 r. (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 161) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198). Zgodnie z tymi przepisami przesłankami przejęcia gospodarstwa było: niezamieszkiwanie przez właściciela ani jego małżonka, dzieci lub rodziców w gospodarstwie oraz nieuprawianie i niepoddawanie w całości lub w większej części właściwym zabiegom agrotechnicznym gospodarstwa przez właściciela, użytkownika albo dzierżawcę. Przejęta nieruchomość o pow. 9,46 ha, oznaczona jako działki nr [...], [...], [...] i [...] stanowiła gospodarstwo rolne, a w dacie wydania decyzji z 7 kwietnia 1966 r. właścicielami tej nieruchomości byli bracia J. W. i M. W., którzy odziedziczyli spadek po swoim ojcu S. W. i matce A. W. (postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] lutego 2010 r. sygn. akt [...]). W ocenie organu nadzoru, za niezamieszkiwaniem przez J. W. i M. W. w gospodarstwie w [...] w dacie wydania decyzji z 7 kwietnia 1966 r. przemawiają: zawarte w niej stwierdzenie, że po śmierci S. W. (zm. [...] marca 1949 r.) jego spadkobiercy opuścili gospodarstwo, treść wniosku z [...] stycznia 2007 r. o stwierdzenie nieważności, w którym J. W. stwierdził, że po śmierci matki A. W. (zm. [...] października 1965 r.) razem z bratem M. W. zamieszkali u ciotki M. S. w miejscowości [...] oraz treść odwołania z 23 września 2020 r., w którym Skarżąca potwierdziła, że gospodarstwo zostało opuszczone po śmierci A. W. Z kolei za spełnieniem drugiej przesłanki, tj. za nieuprawianiem i niepoddawaniem w całości lub w większej części właściwym zabiegom agrotechnicznym gospodarstwa przez właściciela, użytkownika albo dzierżawcę, przemawia treść decyzji z 7 kwietnia 1966 r., w której Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] stwierdziło, że spadkobiercy S. W. "opuścili gospodarstwo" i "gruntu nie uprawiają". W odwołaniu, a wcześniej we wniosku o stwierdzenie nieważności podniesiono, że w dacie wydania decyzji z 7 kwietnia 1966 r. grunty były uprawiane przez S. B. (będącego wujem J. W. i M. W.). Nawet jeśli założyć (choć nie przemawia za tym żaden dokument), że wuj S. B. w dacie wydania decyzji z 7 kwietnia 1966 r. faktycznie uprawiał grunty J. W. i M. W., to nie mógł być użytkownikiem w rozumieniu art. 244 i nast. ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny z powodu niezachowania formy umowy (aktu notarialnego). Zawarcie ustnej umowy dzierżawy również nie zostało udowodnione, nie potwierdzają jej nawet pośrednio żadne dokumenty. Jeśli nawet S. B. zajmował się przez jakiś czas gospodarstwem, to nie ma podstaw do uznania, że takie działanie miało charakter trwały, było ukierunkowane na pobieranie pożytków, miało miejsce za wynagrodzeniem (czynsz), a więc oparte było na stosunku prawnym, który można zakwalifikować jako umowa dzierżawy. W dacie wydania decyzji z 7 kwietnia 1966 r. przejęte gospodarstwo nie było zatem uprawiane ani poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela, użytkownika lub dzierżawcę. Odnosząc się z kolei do zarzutów odwołania organ nadzoru stwierdził, że niedoręczenie J. W. i M. W. decyzji z 7 kwietnia 1966 r. może ewentualnie stanowić podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), nie zaś podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, decyzja o przejęciu gospodarstwa nie dotyczyła uprawnień i obowiązków osobistych, a przejęcie następowało niezależnie od tego, kto był właścicielem. Skarżąca złożyła skutecznie odwołanie od decyzji organu nadzoru I instancji. Nie podzielił też zarzutu wydania decyzji bez przeprowadzenia dowodu ze świadków. W omawianej sprawie nie było potrzeby przeprowadzenia rozprawy. W ocenie organu nadzoru, nie było zatem podstaw, aby stwierdzić, że decyzja z 7 kwietnia 1966 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nie jest także dotknięta innymi kwalifikowanymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Została bowiem wydana przez organ właściwy, ma podstawę prawną, nie dotyczy sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osób niebędących stronami, jest wykonalna, jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą, nie ma również przepisu szczególnego, który określałby w tego typu sprawach inną przyczynę nieważności. W skardze na tę decyzję Skarżąca wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji z 14 września 2021 r. i z 3 września 2020 r., stwierdzenie nieważności decyzji z 7 kwietnia 1966 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, stwierdzenie, że w postępowaniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ([...]) nastąpiła bezczynność, która nosi cechy rażącego naruszenia prawa i przyznanie w związku z tym na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej oraz zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła okoliczności, które jej zdaniem przemawiają za tym, że przejęte gospodarstwo nie było opuszczone, ponieważ nie zaistniały "okoliczności nieuprawiania tego gospodarstwa oraz niezamieszkiwania w nim uprawnionych". Ponadto, zdaniem Skarżącej, decyzja z 7 kwietnia 1966 r. nie została skierowana do stron – właścicieli gospodarstwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Kontroli Sądu w tej sprawie została poddana decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 14 września 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Opolskiego z 3 września 2020 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 7 kwietnia 1966 r. o przejęciu na rzecz państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego S. W. o pow. 9,46 ha, oznaczonego jako działki nr [...], [...], [...] i [...], położonego we wsi [...], pow. [...] (obecnie pow. [...]), woj. [...]. Kontrolując wydane w sprawie w trybie nadzorczym decyzje Sąd stwierdził, że są one zgodne z prawem. Z utrwalonego stanowiska wyrażonego w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie wynika, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu ustalenie, czy badana w tym trybie decyzja obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Wyeliminowanie w tym trybie ostatecznej decyzji stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. generalnej zasady trwałości decyzji administracyjnej, z której wynika domniemanie jej legalności. Zasada ta ma zaś fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1570/20 i przywołane w nim orzecznictwo). Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest więc postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy w tym trybie wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., który to przepis zawiera zamknięty katalog przesłanek. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których stanowi art. 156 § 2 k.p.a. Organ nadzoru nie rozstrzyga więc sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2003 r., sygn. akt III SA 1473/01). Mając na uwadze powyższe zasady postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Sąd podziela stanowisko organu nadzoru wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 7 kwietnia 1966 r. nie była obarczona żadną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nadzoru dokonał analizy i oceny zgodności tej decyzji z przepisami stanowiącymi jej podstawę, to jest przepisami ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, w brzmieniu ustalonym przez ustawę z 15 lipca 1961 r. (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 161) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198). W jej wyniku organ nadzoru stwierdził, że orzeczenie to nie narusza prawa w sposób określony w art. 156 § 1 k.p.a. Stosownie do treści art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. Zgodnie zaś z treścią § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, wydanego na podstawie wyżej powołanej ustawy, za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel, ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Zgodnie z treścią powołanych przepisów przesłani przejęcia gospodarstwa to: niezamieszkiwanie przez właściciela ani jego małżonka, dzieci lub rodziców w gospodarstwie oraz nieuprawianie i niepoddawanie w całości lub w większej części właściwym zabiegom agrotechnicznym gospodarstwa przez właściciela, użytkownika albo dzierżawcę. Jak trafnie wskazał organ nadzoru, za niezamieszkiwaniem przez J. W. i M. W. w gospodarstwie w [...] w dacie wydania decyzji z 7 kwietnia 1966 r. przemawiają: informacja w niej zawarta, zgodnie z którą po śmierci S. W. (zm. [...] marca 1949 r.) jego spadkobiercy opuścili gospodarstwo, treść wniosku z [...] stycznia 2007 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, w którym J. W. stwierdził, że po śmierci matki A. W. (zm. [...] października 1965 r.) razem z bratem M. W. zamieszkali u ciotki M. S. w miejscowości [...] oraz treść odwołania z 23 września 2020 r., w którym Skarżąca potwierdziła, że gospodarstwo zostało opuszczone po śmierci A. W. Z kolei co do spełnienia drugiej przesłanki, tj. nieuprawiania i niepoddawania w całości lub w większej części właściwym zabiegom agrotechnicznym gospodarstwa przez właściciela, użytkownika albo dzierżawcę, Sąd również podziela ocenę jej spełnienia dokonaną przez organ nadzoru. Nawet bowiem gdyby przyjąć, że S. B. (będący wujem J. W. i M. W.) w dacie wydania inkryminowanej decyzji z 7 kwietnia 1966 r. faktycznie uprawiał ich grunty, to nie był on ich użytkownikiem w rozumieniu Kodeksu cywilnego z powodu niezachowania formy umowy (aktu notarialnego). Również zawarcie ustnej umowy dzierżawy nie zostało udowodnione, nie potwierdzają jej nawet pośrednio żadne dokumenty. Jeśli zaś chodzi o niedoręczenie J. W. i M. W. (przebywającym wówczas u ciotki M. S. w miejscowości [...]) inkryminowanej decyzji z 7 kwietnia 1966 r., to nie można go uznać za rażące naruszenie prawa. Naruszenie przepisów postępowania poprzez niedoręczenie J. W. i M. W. decyzji z 7 kwietnia 1966 r. może ewentualnie stanowić podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), nie zaś podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Reasumując, Sąd podziela ocenę organu nadzoru i zauważa, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 7 kwietnia 1966 r. o przejęciu na rzecz państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego S. W., której stwierdzenia nieważności domagała się Skarżąca, nie była obarczona żadną z wad określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zachodzi jedynie wówczas, gdy naruszenie prawa ma charakter oczywistego naruszenia bezpośrednio godzącego w rozstrzygnięcie decyzji, co wyraża się w oczywistej sprzeczności treści tej decyzji z obowiązującym porządkiem prawnym. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04). Jak na wstępie podkreślono, decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym, podlegają domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Oznacza to, że nie każde naruszenie lub uchybienie prawa jest podstawą do zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji administracyjnej, będącego wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97). Pojęcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może być ponadto interpretowane w sposób rozszerzający. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić jedynie wtedy, gdy niebudzące wątpliwości, stwierdzone przez organ nadzoru, kwalifikowane naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wydane w sprawie decyzje organu nadzoru odpowiadają prawu, a argumentacja skargi skierowana przeciwko tym decyzjom nie zasługiwała na uwzględnienie. Podnoszona zaś w skardze kwestia bezczynności Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 11 stycznia 2023 r., sygn. akt I SAB/Wa 309/21. Ze wskazanych powodów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).