I SA/Wa 2839/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A. D. od decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw.

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z [...] listopada 2020 r., nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta [...] - działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r. nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, częściowo zmienioną decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] października 2018 r., nr [...], nieruchomość położona w Dzielnicy [...] m. [...], w obrębie [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, została przeznaczona pod rozbudowę ul. [...] na odcinku od "ronda" z ul. [...] do węzła z planowaną trasą ekspresową [...], leżącą w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] w ramach zadania pn. Przebudowa ul. [...] na odc. od ronda z ul. [...] do węzła z planowaną trasą ekspresową [...]. Zgodnie z odpisem księgi wieczystej Kw nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] - [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, właścicielem przedmiotowej działki był A. D.. Następnie Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2018 r., nr [...]: 1) ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za prawo własności nieruchomości zabudowanej położonej w m. [...], dzielnica [...], obręb [...], oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej na realizację inwestycji celu publicznego pod nazwą: Rozbudowa ul [...] na odcinku od "ronda" z ul [...] do węzła z planowaną trasą ekspresową [...], leżącą w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] w ramach zadania pn. Przebudowa ul. [...] na odc. od ronda z ul. [...] do węzła z planowaną trasą ekspresową [...], stanowiącej własność A. D.. 2) zobowiązał Prezydenta [...] do wypłaty na rzecz A. D. ustalonego odszkodowania - w terminie 14 dni od dnia, w którym ww. decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna, jednakże nie wcześniej niż w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca odszkodowanie stanie się ostateczna. W uzasadnieniu wskazał, że na potrzeby postępowania rzeczoznawca majątkowy T. S. w dniu [...] lutego 2018 r. sporządziła operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę - [...] zł. Pismem z [...] kwietnia 2018 r. Zarząd Miejskich Inwestycji Drogowych wniósł uwagi do operatu, zaś pismem z [...] maja 2018 r. pełnomocnik A. D, wniosła swoje uwagi do operatu. Odnosząc się do ww. uwag rzeczoznawca majątkowy T. S. przekazała operat zamienny, określający wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł - o czym strony zostały poinformowane zawiadomieniem z [...] września 2018 r. Wojewoda podniósł, że podstawę do ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość stanowi opinia o wartości nieruchomości w postaci operatu szacunkowego z [...] września 2018 r. sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego T. S.. Z analizy tego operatu wynika, iż rzeczoznawca majątkowy - dokonując wyceny przedmiotowej nieruchomości - uwzględniła jej stan na dzień [...] listopada 2017 r., a więc na dzień wydania przez organ I instancji decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, natomiast wartość nieruchomości ustaliła na dzień sporządzenia operatu szacunkowego. Zatem uwzględniła ona przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1474), dalej jako specustawa. Następnie Wojewoda stwierdził, że operat został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, z uwzględnieniem obowiązujących w tym zakresie przepisów, tj. ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. nr 207 poz. 2109 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r. nr 165 poz. 985). Zatem operat szacunkowy z [...] września 2018 r. stanowi wiarygodny dowód na okoliczność ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 22 ust. 1 specustawy koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych, przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017r., poz. 2222 ze zm.) - w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Zgodnie zaś z art. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz.U. z 2015 r., poz. 1438 ze zm.) - miasto [...] jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu. Natomiast w myśl art. 3 ust. 3 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. z 2018 r., poz. 203) - w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast. Mając powyższe na uwadze Wojewoda stwierdził, że ustalone odszkodowanie zostanie wypłacone ze środków budżetu m. [...]. Dodał, iż do wypłaty i waloryzacji odszkodowania zobowiązany jest Prezydent [...] (art. 18 ust. 3 specustawy). Zauważył także, że decyzja ustalająca odszkodowanie może stanowić podstawę do wypłaty zaliczki na poczet odszkodowania w trybie artykułu 12 ust 5a i 5b specustawy. Nie zgadzając się z powyższą decyzją organu wojewódzkiego odwołanie wniósł Prezydent [...] - zarzucając nieprawidłowe sporządzenie operatu szacunkowego. W uzasadnieniu zarzucił, że wyceny dokonano w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu usługowym, podczas gdy wyceniany grunt był przeznaczony pod rozbudowę drogi - w związku z czym wyceniana nieruchomość powinna była zostać wyceniona w oparciu o transakcje drogowe z lokalnego rynku nieruchomości, tj. z obszaru całej [...], a dopiero w przypadku ich braku - w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu tożsamym z przeznaczeniem nieruchomości przyległych. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z [...] listopada 2020 r., nr [...] - działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.- uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu podniósł, że podstawą dla ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomość był operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu wojewódzkiego w dniu [...] września 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T. S. (nr uprawnień [...]). Następnie wskazał - przywołując treść art. 156 ust. 3 i 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65, ze zm.), dalej jako u.g.n. - że na mocy powyższego przepisu, w związku z upływem ponad dwóch lat liczonych od daty sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, nie ma możliwości potwierdzenia jego aktualności. Powoduje to konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego na potrzeby ustalenia odszkodowania za nabycie przedmiotowej nieruchomości, przy uwzględnieniu aktualnego poziomu cen nieruchomości. Sporządzenie nowego operatu szacunkowego oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Dodał, że realizacja konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości (art. 21 Konstytucji RP) wymaga wyjaśnienia kwestii prawidłowej wartości przedmiotowej nieruchomości. Oznacza to konieczność przeprowadzenia stosownego postępowania przez organ I instancji. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania strona nie może być pozbawiona możliwości żądania rozpatrzenia sprawy również w drugiej instancji - w tym zakresie przywołał wyroki WSA w Warszawie z 25 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1751/08 i z 14 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 353/10. Minister odstąpił od ustosunkowania się do zarzutów odwołania - z uwagi na powyższe uwagi oraz w związku z faktem, iż zarzuty te dotyczą wyłącznie kwestii związanych z prawidłowością sporządzenia operatu szacunkowego. Od decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. D., zarzucając zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przepisu artykułu 138 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i błędną interpretację, a w konsekwencji bezpodstawne uchylenie w całości decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w sytuacji, gdy brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, albowiem decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z przepisami postępowania, co zdaniem skarżącego potwierdza sam organ odwoławczy, gdyż nie wskazuje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na jakiekolwiek naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji, a ponadto nie wskazuje na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy; 2) naruszenie przepisów art. 136 § 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nieprzeprowadzenie - w przypadku uznania konieczności - przez organ odwoławczy niezbędnego postępowania dowodowego uzupełniającego, które można było przeprowadzić przed organem odwoławczym, co skutkowało uchyleniem decyzji organu I instancji pomimo braku spełnienia przesłanek z artykułu 138 § 2 k.p.a. do uchylenie ww. decyzji; 3) naruszenie przepisów art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. w zw. z art. 18 ust. 1 specustawy poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, a wyrażające się w błędnym uznaniu, że sporządzony operat szacunkowy nie może być wykorzystany w sprawie; 4) naruszenie przepisów art. 156 ust. 5 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji w błędnym uznaniu, że sporządzony operat szacunkowy nie może być wykorzystany w sprawie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o oddalenie sprzeciwu, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] listopada 2020 r., którą w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., uchylono w całości decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. o ustaleniu odszkodowania na rzecz skarżącego w wysokości [...] zł za prawo własności nieruchomości położonej w Dzielnicy [...] m. [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod rozbudowę ul. [...] na odcinku od "ronda" z ul. [...] do węzła z planowaną trasą ekspresową [...], leżącą w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] w ramach zadania pn. Przebudowa ul. [...] na odc. od ronda z ul. [...] do węzła z planowaną trasą ekspresową [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest zasadność zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. - zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja kasacyjna może być zatem wydana przez organ odwoławczy tylko wtedy, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a., stanowi z kolei naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji z zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.), zgodnie z którym wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust.4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Zasady ustalania odszkodowania regulują przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65, ze zm.), dalej jako u.g.n. W myśl art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Stosownie do zaś do treści art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię. W świetle art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia chyba, że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. W myśl zaś ust. 4 art. 156 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3 chyba, że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Podkreślić trzeba, że w orzecznictwie wskazuje się, iż operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania odszkodowawczego, dlatego należy zagwarantować im prawo do ustosunkowania się do takiego dowodu oraz do jego oceny przez organy obu instancji. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że podstawą ustalenia wysokości odszkodowania przez organ I instancji decyzją z [...] listopada 2018 r. - za przejęcie z mocy prawa własności zajętej pod drogę publiczną nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], z obrębu [...] o pow. [...] ha, położonej w m. [...] w dzielnicy [...] - stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] września 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T. S., posiadającą uprawnienia nr [...]. Stosownie do powołanego wyżej art. 156 ust. 3 u.g.n. przedmiotowy operat szacunkowy był ważny przez 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, a więc w tym konkretnym przypadku do [...] września 2019 r. Wprawdzie - zgodnie z powołanym wyżej ust. 4 art. 156 u.g.n. ważność tego operatu mogła być przedłużona o kolejne 12 miesięcy - jednakże z akt sprawy wynika, iż ważność jego nie została potwierdzona przez rzeczoznawcę majątkowego co do jego aktualności. Oznacza to tym samym, że nie mógł być on wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, po upływie tego okresu. Skoro zatem w dacie wydania decyzji przez Ministra, tj. [...] listopada 2020 r. operat ten utracił swoją ważność - to w konsekwencji nie mógł stanowić dowodu w sprawie. Stosownie bowiem do powołanych wyżej przepisów art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. przedmiotowy operat szacunkowy był ważny przez 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, a z uwagi na brak potwierdzenia jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego nie mógł być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, po upływie tego okresu. W związku z utratą aktualności operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego - co oznacza przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania dowodowego w znacznej części. Przeprowadzenie postępowania w tym zakresie nie mieści się bowiem w zakresie uprawnień organu odwoławczego wynikających z art. 136 § 1 k.p.a. W realiach rozpoznawanej sprawy należało zatem uznać, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, gdyż w dniu wydania zaskarżonej decyzji przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. T. S. utracił moc dowodową - z uwagi na upływ 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. W tych warunkach zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 138 § 2 i art.136 k.p.a. oraz art. 156 ust. 3, 4 i 5 u.g.n. - należy uznać za całkowicie pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Rozpatrując sprawę ponownie organ zleci sporządzenie nowej wyceny nieruchomości innemu rzeczoznawcy majątkowemu, a następnie dokona jej oceny, po czym podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.