I SA/Wa 2807/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2023 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 25 sierpnia 2022 r. nr KKU 185/21 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.

Decyzją KKU - 185/21 z 25-08-2022r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm., dalej jako ustawa), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako kpa) oraz art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej jako organ/KKU/komisja) utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 26 sierpnia 2021 r. nr NWXVa.7532.396.2016 stwierdzającą nabycie przez Gminę [...] z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa, nieodpłatnie, mienia Skarbu Państwa w postaci nieruchomości państwowej, położonej w jednostce ewidencyjnej M. K., obrębie ewidencyjnym [...], Dz. B., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0100 ha (kw nr [...]). W uzasadnieniu decyzji komisja wskazała, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe, należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się z dniem wejścia w życie ustawy – tj. 27 maja 1990 r. - z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Tym samym w ocenie komisji obowiązkiem organów orzekających w przedmiocie komunalizacji jest ustalenie, czy według stanu na 27 maja 1990 r. nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcję organów założycielskich albo zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. KKU uznała, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości przesłanka własności Skarbu Państwa na dzień 27 maja 1990 r. nie budzi wątpliwości, gdyż wg wpisu w dziale II kw Skarb Państwa został ujawniony jako właściciel ww nieruchomości na podstawie Traktatu Wersalskiego z 29 czerwca 1919r. i ustawy sejmowej z 1920r. (...), przy czym aktualność wpisu na 27 maja 1990r. zweryfikowano w elektronicznej księdze wieczystej; przedstawiono też dane odnośnie do wpisów w ewidencji gruntów i budynków: działka nr [...] oznaczona była użytkiem "Bz" – tereny rekreacyjno-wypoczynkowe, jako właściciel ujawniony był - Skarb Państwa - Zarząd Kolejowy. Jak podano, obecnie działka nadal posiada to samo oznaczenie użytkiem "Bz", działka porośnięta jest trawą i drzewami i zlokalizowane są na niej słupy oświetleniowe, a część działki zajęta jest fragmentem murku oporowego (wysokiego krawężnika). W odniesieniu do przesłanki "należenia" do rad narodowych bądź terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego komisja wskazała, że "należenie" jest kategorią prawną odmienną od stanu faktycznego wyrażanego w pojęciach typu "posiadanie", "władanie", toteż pojęcie to trzeba rozumieć w kategoriach prawnych, zwłaszcza gdy mienie takie nie należało faktycznie do określonych organów samorządowych. Jak wskazano dalej, spółka [...] S.A. w [...] (dalej jako skarżąca) na potwierdzenie przysługującego jej poprzednikowi prawnemu prawa zarządu do ww działki nie przedłożyła żadnych dokumentów (...). Ponieważ pojęcie "należenie" trzeba rozumieć w kategoriach prawnych, zwłaszcza gdy mienie takie nie "należało" faktycznie do określonych organów samorządowych. W obszernym uzasadnieniu właściwym dla tego rodzaju spraw, KKU przedstawiła kwestie prawne związane z ustanawianiem prawa zarządu do gruntów Skarbu Państwa i przedstawiła szereg regulacji obowiązujących w tym zakresie. Uwzględniając ilość spraw rozpoznawanych przez tut. Sąd na gruncie domagania się przez [...] zanegowania następującej z mocy prawa komunalizacji, ww regulacje przywoływane wprost w dziesiątkach, a nawet setkach, uzasadnień w tego typu sprawach – należy uznać za notorium - nie wymagające ponownego żmudnego przytaczania. W skardze na ww decyzję, [...] zarzuciła KKU: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z jej art. 11 ust. 1 poprzez bezzasadne przyjęcie, że gmina [...] z dniem 27 maja 1990 r. nabyła prawo własności nieruchomości, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie jest wystarczający dla dokonania takiego ustalenia, nadto w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki wyłączenia możliwości komunalizacji, stąd nieruchomość nie mogła stać się mieniem komunalnym w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy; 2) naruszenie przepisów postepowania, tj.: a. art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; b. art. 80 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny materiał procesowy i zignorowanie okoliczności świadczących o tym, że Gmina [...] nie nabyła nieruchomości z dniem 27 maja 1990 r. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Wojewody [...] z dnia 26 sierpnia 2021 r. NWXVa.7532.396.2016 oraz o rozpatrzenie sprawy poprzez odmowę stwierdzenia nabycia nieruchomości przez gminę [...] a gdyby nie było to możliwe - przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania; a także zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o których mowa w art. 200 ppsa według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota zarzutów podniesionych w skardze polega na podważaniu stanowiska KKU o braku podstaw do wyłączenia spornej nieruchomości z komunalizacji z uwagi na dysponowanie nią przez skarżącą spółkę. Warunkiem stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 ustawy jest ustalenie, czy nieruchomość Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie ustawy "należała" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. O przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Analiza tego przepisu wskazuje, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób określony w tym przepisie, należały do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Podkreślenia wymaga, że sformułowanie "należące do" rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oznacza w takim ujęciu przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko w sensie faktycznym. Zatem za nieruchomość nienależącą do terenowego organu administracji państwowej można uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. W tej dacie ustanowienie zarządu wymagało określonej formy prawnej – tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm., dalej jako ustawa gruntowa/ugg). Brak takiej decyzji lub umowy oznacza, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnokrajowym, nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, w tym także na podstawie art. 87 ugg, nie pozwala na przyjęcie, że majątek ten "należał" do faktycznego zarządcy czy dysponenta. Wg orzecznictwa, stosownie do art. 38 ugg dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Przy czym zgodnie z art. 87 ust. 2 ugg, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać w sposób dorozumiany. Natomiast stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Stąd też sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1295/05 oraz z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2299/20). Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, i 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, które wiążą skład orzekający w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 269 § 1 ppsa. Prawa zarządu [...] do spornej nieruchomości nie sposób również wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego [...]. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się stanowisko, iż akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Stąd, np. art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego [...], jako że spółka nie przedstawiła wymaganej przepisami decyzji wojewody – nie może stanowić przeszkody do komunalizacji ww gruntu. Podobnie gdy chodzi o przepisy rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926r. o utworzeniu przedsiębiorstwa PP "Polskie Koleje Państwowe". Należy przy tym zdecydowanie podkreślić, że w sprawie nie jest kwestionowanie samo faktyczne dysponowanie ww gruntem przez skarżącą, stąd zarzuty co do naruszenia przepisów procedury – nie znajdują uzasadnienia. Nie są w szczególności zasadne zarzuty co do naruszenia art. 7, 77 § 1 czy 80 kpa poprzez bezzasadne pominięcie w postępowaniu dowodowym posiadania ww gruntu przez spółkę czy niepodlegania pod komunalizację. Istotą problemu w kontrolowanej sprawie nie jest kwestia posiadania gruntu, lecz kwestia dysponowania przez poprzednika skarżącej formalnoprawnego tytułu do ww dysponowania. Orzecznictwo sądowoadministracyjne w tym zakresie jest ugruntowane, na co wskazują przywołane wyżej uchwały NSA. Skoro zatem w toku postępowania skarżąca nie wykazała przysługującego jej prawa do spornej nieruchomości, które w świetle obowiązujących wówczas i przywołanych przez organ przepisów wyłączałoby możliwość komunalizacji tej nieruchomości, za niezasadne należało uznać określone w skardze zarzuty co do niepodlegania ww nieruchomości pod art. 5 ustawy. W tej sytuacji prawidłowo organ uznał, że sporna działka podlegała komunalizacji z dniem 27 maja 1990 r. Skutkowało to oddaleniem skargi (art. 151 ppsa).