I SA/Wa 2796/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik Protokolant specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2023 r. sprawy ze skargi K. P. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 marca 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 9/15 1. wymierza Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 4000 (cztery tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz K. P. sumę pieniężną w wysokości 4000 (cztery tysiące) złotych; 4. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz K. P. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

K. P. (dalej jako skarżący) pismem z 7 listopada 2022 r. (data prezentaty) wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o: 1) wymierzenie Prezydentowi m. st. Warszawy grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia, 2) przyznanie od Prezydenta m. st. Warszawy na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia, 3) stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądzenie od Prezydenta m. st. Warszawy kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych - w związku z niewykonaniem przez organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 marca 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 9/15. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku z 28 lutego 2014 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W., przy ul. [...], ozn. jako hip. "K." - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Następnie kolejnym wyrokiem z 18 czerwca 2015 r., sygn. akt 157/15 - na skutek skargi złożonej przez K. S. i J. B. - Sąd zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do wydania orzeczenia w przedmiocie wniosku z 17 lutego 2014 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W., przy ul. [...], ozn. jako hip. "K." - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Odpisy prawomocnych wyroków z 13 marca 2015 r. i 18 czerwca 2015 r. wraz z uzasadnieniem zostały doręczone Prezydentowi odpowiednio w dniach 11 czerwca 2015 r. i 23 września 2015 r. - co wynika z akt sądowych o sygn. I SAB/Wa 9/15 i SAB/Wa 157/15. Przy czym akta administracyjne sprawy wpłynęły do organu w tej ostatniej dacie. Oznacza to, że termin załatwienia sprawy, wyznaczony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie upłynął w dniu 23 stycznia 2016 r. -bowiem wówczas upłynął termin określony w obu wyrokach na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Pomimo upływu zakreślonego przez Sąd terminu, jak również wystosowania przez skarżącego wezwania do niezwłocznego wykonania powołanego wyroku, organ nie wykonał tego wyroku. Dlatego też skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę - żądając wymierzenia organowi grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 lipca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 594/16 wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 500 zł, stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zaś w pozostałym zakresie oddalił skargę. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 554/17 umorzył kolejne postępowanie sądowe w przedmiocie niewykonania przez organ wyroku z 13 marca 2015 r. - albowiem skarżący skutecznie cofnął skargę. Ponieważ Prezydent m.st. Warszawy w dalszym ciągu nie rozpoznał przedmiotowego wniosku - dlatego też skarżący ponownie wezwał organ do niezwłocznego wykonania ww. wyroku, a następnie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez organ tego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 października 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 810/18: 1) wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 3.000 zł, 2) stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) przyznał od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 1000 zł, 4) oddalił skargę w pozostałym zakresie, 5) zasądził od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżącego kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej K. P. - Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 263/19 uchylił zaskarżony wyrok WSA w punktach 1 i 3; wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 10.000 zł; przyznał od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 10.000; oddalił skargę kasacyjną w pozostałym zakresie oraz zasądził od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżącego kwotę 340 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Akta administracyjne zostały zwrócone do organu w dniu 11 grudnia 2019 r. (data prezentaty). Rozpoznając sprawę Prezydent m.st. Warszawy dwukrotnie informował skarżącego o przedłużeniu postępowania i planowanym terminie jego zakończenia wyznaczanym odpowiednio na 30 czerwca 2020 r. i 30 września 2020 r. - jednakże nie wydał decyzji kończącej. Natomiast w tym czasie, działając w imieniu Skarbu Państwa, podjął nieskuteczną próbę wzruszenia postanowienia Sądu Rejonowego dla W. -[...] z 22 stycznia 2004 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po L. K. (przeddekretowym współwłaścicielu nieruchomości, za którą dochodzone jest odszkodowanie). Złożony w tym względzie wniosek został oddalony postanowieniem tego Sądu Rejonowego z 5 sierpnia 2020 r. Następnie Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem nr 383/SD/2020 z 20 listopada 2020 r. zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie - do czasu rozpatrzenia wniosku o zwrot tej nieruchomości. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2781/20 oddalił kolejną skargę K. P. na niewykonanie wyroku z 13 marca 2015 r. - z uwagi na fakt zawieszenia tego postępowania administracyjnego, który eliminuje możliwość powstania bezczynności związanej z upływem terminu załatwienia sprawy. Akta sprawy zostały zwrócone do organu w dniu 2 lutego 2022 r. (data prezentaty). Wcześniej jeszcze - Wojewoda Mazowiecki postanowieniem nr 818/2021 z 21 października 2021 r. uchylił zaskarżone postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 20 listopada 2020 r. - uznając, że organ rozstrzygnął już kwestię zwrotu tej nieruchomości (odmawiając ustanowienia prawa użytkowania wieczystego). Po zwrocie akt, Prezydent m. st. Warszawy zwrócił się o wykonanie opracowania geodezyjnego przedmiotowej nieruchomości - które otrzymał 5 maja 2022 r. Skarżący pismem z 29 czerwca 2022 r. (data prezentaty) po raz kolejny wezwał organ do niezwłocznego wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 marca 2015 r., a następnie w dniu 7 listopada 2022 r. (data prezentaty) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi szczegółowo opisał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie - stwierdzając, że z opisanych okoliczności wynika, iż od wielu lat organ I instancji symuluje postępowanie oraz podejmuje działania zmierzające jedynie do przedłużenia postępowania. Dodał, że pomimo dwukrotnego ukarania grzywną Prezydent nadal pozostaje bezczynny - zasadne jest zatem ponowne ukaranie organu administracji grzywną oraz przyznanie mu sumy pieniężnej. W odpowiedzi na skargę Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że kwestię odszkodowań za nieruchomości przejęte dekretem reguluje obecnie art. 215 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DZ. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.). Następnie wskazał, że w toku prowadzonego postępowania podjął szereg czynności zmierzających do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego niezbędnego do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym - na podstawie art. 9 k.p.a. oraz z uwagi na treść art. 7 i art. 77§ 1 k.p.a., który nakłada na organ obowiązek wykonania niezbędnych czynności oraz wyczerpującego zebrania a także rozpatrzenia całości materiału dowodowego, pozwalającego na dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy - zaistniała konieczność wystąpienia do: - Archiwum Państwowego w W. i Biura Organizacji Urzędu o dokumenty dot. umowy dzierżaw z lat 1955-1959 oraz inne dokumenty dotyczące przedmiotowej nieruchomości, a w szczególności dokumenty świadczące o dacie budowy kolektora ogólnospławnego (kolektor [...]) na części działek [...] i [...] z obrębu [...], a także dokumenty świadczące o użytkowaniu przedmiotowego terenu przez K. T.; - Archiwum Państwowego w W., Biura Organizacji Urzędu oraz Wydziału Gospodarowania Nieruchomościami dla dzielnicy [...] o nadesłanie teczki lokalizacyjnej nr [...] obejmującej teren przedmiotowej nieruchomości; - Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji o dokumenty dot. przedmiotowej nieruchomości, a w szczególności dokumenty świadczące o tym w jakiej dacie na części działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] rozpoczęto budowę kolektora ogólnospławnego (kolektor [...]) oraz kiedy powyższa budowa została zakończona; - Wydziału Gospodarowania nieruchomościami dla dzielnicy [...] o przesłanie teczek własnościowych nieruchomości pobocznych położonych w W. przy ul. [...] oraz dokumentów dot. umowy dzierżaw z lat 1955-1959 oraz wszelkich dokumentów dotyczących przedmiotowej nieruchomości, a w szczególności dokumenty świadczące o dacie budowy kolektora ogólnospławnego (kolektor [...]) na części działek [...] i [...] z obrębu [...], a także dokumenty świadczące o użytkowaniu przedmiotowego terenu przez K. T. Prezydent dodał, że w niniejszej sprawie zaistniała też konieczność wykonania opracowania fotogrametrycznego polegającego na opisie zdjęć lotniczych z lat 1951,1955,1960 - przy czym termin wykonania tego zlecenia został określny na dzień [...] grudnia 2022 r. Ponadto pismem z 14 listopada 2022 r. pełnomocnicy występujący w sprawie zostali poinformowani o powyższych wystąpieniach i przyczynie zwłoki w załatwieniu sprawy. W piśmie tym (zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.) został wskazany również przewidywany termin zakończenia przedmiotowego postępowania tj. 31 stycznia 2023 r. - który jeszcze nie upłynął. W dalszej części uzasadnienia skargi organ wskazał, iż nie miał fizycznej możliwości wywiązania się z nałożonego na niego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 marca 2015 r. obowiązku rozpoznania wniosku z 28 lutego 2014 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], w terminie 4 miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy - z uwagi na fakt, iż zaszły nowe okoliczności w sprawie, które należy wyjaśnić przed wydaniem rozstrzygnięcia. Dopiero dokumenty pozyskane z instytucji, do których organ dokonał wystąpień, a także opracowanie fotogrametryczne polegające na opisie zdjęć lotniczych - pozwoli na jednoznaczne stwierdzenie, czy grunt objęty przedmiotowym wnioskiem spełnia przesłanki wynikające z art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zaznaczył również, że postępowania administracyjne toczące się na podstawie art. 7 dekretu z 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. z 1945r., Nr 50, poz. 279) oraz art. 214 i art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami są postępowaniami skomplikowanymi, w których konieczne jest ustalenie i wyjaśnienie wielu istotnych kwestii dotyczących nieruchomości. Niejednokrotnie czynności dokonywane są z udziałem środków dowodowych takich jak akta archiwalne, a ponadto konieczne jest również pozyskanie opinii biegłych w związku z powagą pewnych ustaleń oraz ich specjalistycznym charakterem. Do dnia 24 lutego 2023 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja dotycząca merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, co skutkować musi wymierzeniem Prezydentowi m. st. Warszawy grzywny. Przedmiotowa skarga została złożona w trybie art. 154 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej jako: p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zgodnie natomiast z § 2 tego artykułu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 marca 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 9/15 zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku z 28 lutego 2014 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W., przy ul. [...], ozn. jako hip. "K." - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zaznaczyć przy tym należy, że kwestię terminu załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu reguluje art. 286 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt. Bezsporne jest, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu w dniu 23 września 2015 r. - zatem czteromiesięczny termin do rozpoznania wniosku o odszkodowanie, zakreślony przez Sąd w powołanym wyroku, upłynął z dniem 23 stycznia 2016 r. Niekwestionowaną okolicznością jest również to, iż do dnia wniesienia skargi z 7 listopada 2022 r. (data prezentaty) - mimo uprzedniego wezwania organu przez skarżącą do wykonania prawomocnego wyroku i mimo tego, że już wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 lipca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 594/16 wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 500 zł, stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zaś w pozostałym zakresie oddalił skargę, a następnie wyrokiem z 11 października 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 810/18 wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 3.000 zł, stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznał od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 1000 zł oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 263/19 uchylił wyrok WSA w punktach 1 i 3, wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 10.000 zł oraz przyznał od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 10.000 zł - Prezydent m. st. Warszawy nie rozstrzygnął przedmiotowej sprawy. W tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, iż niewykonywanie wyroków sądów - niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych - w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja wszak prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania. Zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę za niewykonanie wyroku sąd wymierza do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Ustalenie wysokości grzywny zależy od okoliczności konkretnej sprawy. Skład orzekający ocenił, że w realiach niniejszej sprawy wystarczająco represyjną, jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości 4.000 złotych, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd - biorąc pod uwagę fakt zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie przez okres od 20 listopada 2020 r. do 21 września 2021 r. Określając wysokość grzywny Sąd wziął pod uwagę także fakt, iż jest to już trzecia grzywna wymierzona przez Sąd, jednakże miał też na uwadze, że akta sprawy przez długi okres czasu były w dyspozycji Sądu (w związku z poprzednimi sprawami) a nie Prezydenta m. st. Warszawy. Ponadto sprawy dotyczące odszkodowań za nieruchomości warszawskie przejęte dekretem z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, cechują się znacznym stopniem skomplikowania, co w połączeniu z okolicznością, że Prezydent m.st. Warszawy prowadzi jednocześnie znaczną ilość takich spraw może częściowo tłumaczyć niedochowanie terminów w sprawie Rozpoznając sprawę stosownie do treści art. 154 § 2 p.p.s.a., Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sąd uznał, że bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ - mimo wyroku Sądu stwierdzającego bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy i mimo dwóch wyroków wymierzających mu grzywnę - nadal nie zakończył sprawy. Art. 154 § 7 p.p.s.a. stanowi, że uwzględniając skargę na niewykonanie wyroku, sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Funkcją powyższego przepisu jest niewątpliwie zwalczanie bezczynności i przewlekłości organu w wykonywaniu wyroków sądu, lecz nie jest to funkcja jedyna. Przepis ten ponadto ma kompensować doznaną przez stronę postępowania krzywdę z powodu bezczynności i przewlekłości organu. Sąd uwzględnił wniosek skarżącego - uznając za słuszne jego żądanie przyznania od Prezydenta m. st. Warszawy sumy pieniężnej, będącej swego rodzaju zadośćuczynieniem za zaniechania organu w toku prowadzonego postępowania. Przy czym Sąd stoi na stanowisku, że zasadne jest przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej tylko w kwocie 4.000 zł, gdyż przyznanie wyższej kwoty jest niczym nie uzasadnione w okolicznościach niniejszej sprawy. Sąd zasądził też na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 154 § 1 i 2 w zw. z art. 154 § 6 i 7 oraz art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.