I SA/Wa 2796/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie WSA Monika Sawa WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "Kolegium" lub "organ") postanowieniem z [...] listopada 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] (dalej jako "Prezydent") z [...] września 2020 r. nr [...] odmawiające M. R. (dalej jako "skarżący") wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...][...], oznaczonej jako dz. nr [...] w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], w prawo własności. Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżący wnioskiem z [...] września 2020 r. wystąpił o wydanie, na podstawie art. 22 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (wówczas Dz.U. z 2020 r. poz. 139 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z dniem 1 stycznia 2020 r. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej działki w prawo własności. Prezydent postanowieniem z [...] września 2020 r., działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej działki. Prezydent zauważył, że wyrokiem z [...] czerwca 2017 r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w [...] uznał powództwo [...] o rozwiązanie w trybie art. 240 Kodeksu cywilnego stosunku prawnego użytkowania wieczystego ww. gruntu. W wyniku rozpatrzenia apelacji skarżącego wyrokiem z [...] lutego 2019 r. sygn. akt [...] Sąd Apelacyjny w [...] zmienił w całości ww. wyrok i oddalił powództwo [...]. W uzasadnieniu tego wyroku sąd wskazał, że "sąd okręgowy skoncentrował się tylko na badaniu przesłanek uzasadniających rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, nie rozważył natomiast, czy prawo użytkowania wieczystego istnieje w związku z brzmieniem prawomocnego wyroku Sądu Wojewódzkiego w Warszawie z [...] listopada 1996 sygn. akt [...], którym stwierdzono nieważność umowy z [...] grudnia 1989 r. o oddaniu przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Kwestia ta ma fundamentalne znaczenie nie tylko dla oceny zasadności samego powództwa o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, ale także dla oceny skuteczności zarzutów związanych z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów". Zdaniem Prezydenta z powyższego wynika, że istotne znacznie ma okoliczność, że wyrokiem z [...] maja 1997 r. sygn. akt [...], Sąd Apelacyjny w [...] oddalił apelację od wyroku z[...] listopada 1996 sygn. akt [...], którym Sąd Wojewódzki w [...] stwierdził nieważność umowy z [...] grudnia 1989 r. nr [...] o oddaniu przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Wyrok stwierdzający nieważność umowy ma natomiast charakter deklaratywny i wywołuje skutki ex tunc, a w konsekwencji umowa użytkowania wieczystego była nieważna już w dacie jej zawarcia. Jak przy tym wskazał Sąd Apelacyjny w [...] w wyroku z[...] lutego 2019 r., odnosząc się do wpisów w księdze wieczystej konstytutywny wpis nie sanuje skutków nieważnej czynności prawnej. Konsekwencją powyższego jest ustalenie, że skarżącemu nie przysługuje prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Nie było więc również podstaw do rozważania sytuacji prawnej skarżącego w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Skoro zatem prawo użytkowania wieczystego tego gruntu nigdy nie powstało, to brak było podstaw do wydania zaświadczenia o jego przekształceniu w prawo własności. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie wskazując, że zostało ono wydane bez podstawy prawnej. Skarżący zauważył, że ujawnione w księdze wieczystej prawo użytkowania wieczystego jest zgodne ze stanem rzeczywistym i uzasadnia wystąpienie o wydanie zaświadczenia. Wpis zawarty w księdze wieczystej odzwierciedla bowiem aktualny stan prawny nieruchomości. Kolegium postanowieniem z [...] listopada 2020 r. utrzymało w mocy postanowienie z [...] września 2020 r. i wskazało, że w rozpatrywanej sprawie skarżący wystąpił o wydanie zaświadczenia przewidzianego w art. 22 ustawy, który stanowi, że w przypadku gdy w postępowaniach w sprawach, o których mowa w art. 240 Kodeksu cywilnego, dotyczących gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy po dniu 1 stycznia 2019 r. oddalono powództwo, przekształcenie następuje z dniem 1 stycznia roku następującego po roku, w którym uprawomocniło się orzeczenie, albo roku, w którym upłynął termin do wniesienia skargi kasacyjnej, a w przypadku wniesienia skargi - po roku, w którym wydane zostało orzeczenie o oddaleniu skargi kasacyjnej lub postanowienie o odmowie przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania. Skarżący powołał się na fakt, że Sąd Apelacyjny w [...] wyrokiem z [...] lutego 2019 r. sygn. akt [...] oddalił powództwo [...] o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Kolegium zauważyło jednak, że lektura powyższego wyroku wskazuje, że powodem oddalenia powództwa, nie było przyznanie racji domniemanemu użytkownikowi wieczystemu, ale fakt, że użytkowanie wieczyste w ogóle nie istniało. Wyrokiem z [...] maja 1997 r. Sąd Apelacyjny w [...] oddalił bowiem apelację od wyroku z [...] listopada 1996 r., którym Sąd Wojewódzki w [...] stwierdził nieważność umowy z [...] grudnia 1989 r. nr [...] o oddaniu przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Aby mogło natomiast nastąpić przekształcenie w trybie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów muszą zaistnieć łącznie dwa warunki: musi istnieć prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości oraz nieruchomość musi być zabudowana na cele mieszkaniowe. W niniejszej sprawie nie został spełniony pierwszy z ww. warunków, a ponadto toczy się postępowanie mające na celu wykreślenie, niezgodnego z przywołanymi wyrokami, wpisu użytkowania wieczystego w księdze wieczystej. W konsekwencji Prezydent nie mógł zrobić nic innego, jak odmówić wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści. Kolegium zauważyło ponadto, że w tej sprawie wypowiedział się również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1775/19 oddalającym skargę skarżącego na postanowienia Kolegium i Prezydenta w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności wskazał, że "w rozpoznawanej sprawie (...) posiadana przez organ dokumentacja nie wskazuje w sposób bezsporny stanu prawnego nieruchomości położonej przy ul. [...][...] w [...]. Nie ulega zatem wątpliwości, że brak było podstaw do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego". W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie, skarżący wniósł o jego uchylenie, zarzucając organowi rażące naruszenie art. 1 w zw. z art. 22 ustawy, poprzez odmowę przekształcenia ujawnionego konstytutywnym wpisem w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności. Skarżący zauważył, że jego prawo użytkowania wieczystego ww. gruntu powstało na mocy decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...][..] nr [...] i na mocy tej decyzji zostało wpisane do księgi wieczystej. Każdemu natomiast kto ujawniony jest w księdze wieczystej, tak jak skarżącemu, przysługuje przymiot użytkownika wieczystego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Skarżący w piśmie procesowym z [...] lutego 2021 r. wskazał, że na dzień [...] lutego 2021 r. nadal jest użytkownikiem wieczystym przedmiotowego gruntu, wobec czego wniósł o zakreślenie organowi termin na wydanie zaświadczenia o przekształceniu tego prawa w prawo własności nieruchomości w trybie art. 4 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Kolegium z [...] listopada 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. Kwestie wydawania zaświadczeń uregulowane zostały w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 217 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl art. 217 § 2 K.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie jest czynnością materialnotechniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym - w myśl art. 218 § 1 K.p.a. - na podstawie posiadanych rejestrów i ewidencji bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, ograniczony jest do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w ww. zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Zważyć jednak trzeba, że niezależnie od ogólnych zasad dotyczących wydawania zaświadczeń uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego, należy również brać pod uwagę stosowne przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. To z właściwych przepisów materialnoprawnych wynikać będzie, jaka okoliczność ma być stwierdzona w formie zaświadczenia. I tak, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Stosownie jednak do art. 22 ustawy, w przypadku gdy w postępowaniach w sprawach, o których mowa w art. 240 Kodeksu cywilnego, dotyczących gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 po dniu 1 stycznia 2019 r. oddalono powództwo, przekształcenie następuje z dniem 1 stycznia roku następującego po roku, w którym uprawomocniło się orzeczenie, albo roku, w którym upłynął termin do wniesienia skargi kasacyjnej, a w przypadku wniesienia skargi - po roku, w którym wydane zostało orzeczenie o oddaleniu skargi kasacyjnej lub postanowienie o odmowie przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania. Jak wynika z akt niniejszej sprawy skarżący wystąpił o przekształcenie z dniem [...] stycznia 2020 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości na podstawie drugiego z cytowanych przepisów. We wniosku zauważył bowiem, że Sąd Apelacyjny w [...] wyrokiem z [...] lutego 2019 r. sygn. akt [...] oddalił powództwo [...] o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, co wypełnia przesłanki z art. 22 ustawy. Jak słusznie jednak zauważyły organy orzekające w niniejszej sprawie, choć powyższym wyrokiem Sąd Apelacyjny w [...] zmienił w całości wyrok Sądu Okręgowego w [...] z [...] czerwca 2017 r. sygn. akt [...] (którym uznano powództwo [...] o rozwiązanie w trybie art. 240 Kodeksu cywilnego stosunku prawnego użytkowania wieczystego ww. gruntu) i oddalił powództwo [...], to jednak przyczyną oddalenia tego powództwa było uznanie, że po stronie skarżącego nie istnieje prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu, co czyni bezzasadnym rozważanie przesłanek rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. Sąd Apelacyjny zauważył bowiem, że "sąd okręgowy skoncentrował się tylko na badaniu przesłanek uzasadniających rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, nie rozważył natomiast, czy prawo użytkowania wieczystego istnieje w związku z brzmieniem prawomocnego wyroku Sądu Wojewódzkiego w [...] z [...] listopada 1996 (sygn. akt [...]), którym stwierdzono nieważność umowy z [...] grudnia 1989 r. o oddaniu przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Kwestia ta ma fundamentalne znaczenie nie tylko dla oceny zasadności samego powództwa o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, ale także dla oceny skuteczności zarzutów związanych z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów". W tym miejscu zauważyć trzeba, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...][...] z [...] października 1989 r. nr [...], którą organ ten orzekł o oddaniu na rzecz T. G. i R. G. (poprzedników prawnych skarżącego) nieruchomości położonej przy ul. [...][...] w [...] w użytkowanie wieczyste. Powyższa decyzja skutkowała zawarciem umowy o oddaniu ww. osobom nieruchomości w użytkowanie wieczyste, zawartej aktem notarialnym z [...] grudnia 1989 r. nr [...]. Następnie Sąd Wojewódzki w [...] wyrokiem z [...] listopada 1996 r. sygn. akt [...] stwierdził nieważność umowy z [...] grudnia 1989 r., zaś Sąd Apelacyjny w [...] wyrokiem z [...] maja 1997 r. sygn. akt [...] oddalił apelację od ww. wyroku. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd Apelacyjny w [...] w przywołanym wyroku z [...] lutego 2019 r. wskazał, że "do powstania prawa użytkowania wieczystego niezbędne jest co do zasady zawarcie umowy w formie aktu notarialnego i uzyskanie wpisu w księdze wieczystej. W niniejszej sprawie prawo użytkowania wieczystego powstało na podstawie zawartej w formie aktu notarialnego umowy z dnia [...] grudnia 1989 r. Z § 2 tej umowy wynika, że prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione na lat 99, licząc od dnia zawarcia umowy, tj. od [...] grudnia 1989 r. Natomiast decyzja nr [...] wydana w trybie art. 89 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w dniu [...] października 1989 r. przyznawała jedynie uprawnienie do domagania się zawarcia umowy ustanowienia w formie aktu notarialnego, które zostało zrealizowane poprzez zawarcie umowy w dniu [...] grudnia 1989 r. (...)". Jak zauważył również Sąd Apelacyjny w ww. wyroku, odnosząc się do wpisów w księdze wieczystej "konstytutywny wpis nie sanuje skutków nieważnej czynności prawnej". Konsekwencją powyższego było uznanie, że skarżącemu nie przysługuje prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, jak również nie ma podstaw do rozważania sytuacji prawnej skarżącego w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Mając na uwadze wskazany wyżej stan faktyczny, jak również treść uzasadnienia wyroku Sądu Apelacyjnego w [...] z [....] lutego 2019 r., nie sposób bezspornie ustalić, czy w sprawie spełniony został podstawowy warunek do zastosowania art. 22 ustawy, tj. istnienie użytkowania wieczystego, które można byłoby przekształcić we własność. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że obecnie toczy się postępowanie mające na celu wykreślenie, niezgodnego z przywołanymi wyrokami, wpisu użytkowania wieczystego w księdze wieczystej. Nie można więc zarzucić organom naruszenia art. 1 w zw. z art. 22 ustawy, poprzez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści. Jak trafnie wskazał przy tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wydanym w tej sprawie wyroku z 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1775/19 (oddalającym skargę skarżącego na postanowienia w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności w trybie art. 1 ustawy), "żądanie skarżącego dotyczy kwestii, która wymaga wyjaśnienia i przeprowadzenia dodatkowego postępowania, wykraczającego poza zakres art. 218 § 2 k.p.a., do czego - jak wskazano wyżej - na etapie rozpatrywania wniosku o wydanie zaświadczenia organ administracji publicznej nie jest uprawniony. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że zaświadczenie ma służyć urzędowemu potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. spełnia natomiast jedynie pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia. Musi ono odnosić się do okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Innymi słowy postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. może polegać na ustaleniu faktów wynikających z dostępnych organowi dokumentów. W rozpoznawanej sprawie tymczasem posiadana przez organ dokumentacja nie wskazuje w sposób bezsporny stanu prawnego nieruchomości położonej przy ul. [...][...] w [...]. Nie ulega zatem wątpliwości, że brak było podstaw do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego". Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ww. ustawy, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.