I SA/Wa 2793/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj sędzia WSA Monika Sawa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r., nr [...].

Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2019 r., nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu zażalenia R. S. na postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r., nr [...] odmawiającego wszczęcia postępowania dotyczącego uchylenia, w trybie art. 154 kpa, ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1992 r., nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie prawa własności nieruchomości, położonej w miejscowości [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], utrzymała w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu Komisja wskazała, że decyzją z [...] marca 1992 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie prawa własności wyżej opisanej nieruchomości. Wnioskiem z [...] maja 2019 r. R. S. wystąpił o uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1992 r. wskazując, że Minister Gospodarki wydał decyzję z [...] kwietnia 2010 r., nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia Ministra Handlu Wewnętrznego z [...] lipca 1949 r., wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pod nazwą M. M. ., pow. [...], które to orzeczenie stanowiło podstawę nabycia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa. W ocenie wnioskodawcy znajdująca się w obrocie prawnym decyzja z [...] marca 1992 r. pozbawiona została podstawy prawnej i powinna zostać uchylona. Wnioskodawca wskazał, że posiada tytuł własności do nieruchomości, jako następca prawny C. S. i M. L. Postanowieniem z [...] lipca 2019 r. Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania dotyczącego uchylenia, w trybie art. 154 kpa, ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1992 r. Wojewoda uznał, że R. S. nie wykazał interesu prawnego do udziału w postępowaniu, a tym samym nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Zażalenie na postanowienie Wojewody [...] złożył R.S. Rozpoznając zażalenie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że zgodnie z art. 154 § 1 kpa decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Komisja podniosła, że zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W ocenie Komisji bezsprzeczne jest, że decyzja Wojewody [...] z [...] marca 1992 r. jest ostateczna, jednak decyzją tą żadna ze stron nie nabyła prawa. Decyzje deklaratoryjne, a taki charakter mają decyzje komunalizacyjne, nie tworzą żadnych praw ani obowiązków, lecz potwierdzają jedynie, że obowiązki bądź uprawnienia (prawa) wynikają z ustawy lub innego aktu normatywnego. Z ostatecznej decyzji deklaratoryjnej nie może zatem strona nabyć żadnego prawa. Komisja wyjaśniła, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa i właściwa gmina. Inny podmiot może być uznany za stronę postępowania komunalizacyjnego tylko wówczas, gdy wykaże się tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji takim, który stałby na przeszkodzie komunalizacji z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 ustawy. Organ zaznaczył, że wnioskodawca nie przedstawił żadnego dokumentu potwierdzającego jego tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości wynikający z obowiązujących przepisów prawa. Komisja podniosła, że postępowania komunalizacyjnego nie można wykorzystać do uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, gdyż wszelkie spory o prawa do rzeczy nieruchomej wpisane w księdze wieczystej, w tym w dacie 27 maja 1990 r. pozostają poza przedmiotem postępowania komunalizacyjnego. Organ związany jest prawomocnym wpisem w księdze wieczystej, czy też wyrokiem wydanym w postępowaniu uzgodnieniowym z art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Komisja podkreśliła, że trybu z art. 154 kpa nie można traktować jako służącego ponownemu rozpatrzeniu sprawy zakończonej już decyzją ostateczną. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem, w przeciwieństwie do postępowania głównego, nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Komisja wskazała, że przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego. Decyzja komunalizacyjna nie ma charakteru decyzji uznaniowej. Podstawę materialnoprawną jej wydania stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Komisja wyjaśniła, że ewentualnym środkiem zaskarżenia mogącym wzruszyć ostateczną decyzję Wojewody [...] z [...] marca 1992 r. jest stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 156 kpa, o ile zachodzą przesłanki przewidziane przepisami prawa. Na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] października 2019 r. skargę wniósł R. S. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza art. 61 a i art. 28 kpa. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r. W uzasadnieniu skargi podniósł, że podstawą rozstrzygnięcia organów obu instancji było przyjęcie, iż nie jest stroną postępowania komunalizacyjnego, gdyż stronami takiego postępowania są jedynie Skarb Państwa i właściwa gmina. Dodał, że wprawdzie z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że inny podmiot może być stroną postępowania komunalizacyjnego o ile wykaże się tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji, który przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do tego mienia, jednak pomimo powyższego wskazania organ nie wyciągnął żadnych konsekwencji, które korespondowałyby z przywołanymi we wniosku o wszczęcie postępowania argumentami i dokumentami. Skarżący wskazał, że decyzja z [...] marca 1992 r. odnosiła się do nieruchomości, która stała się mieniem Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Ministra Handlu Wewnętrznego z [...] lipca 1949 r., wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Jednak Minister Gospodarki decyzją z [...] grudnia 2009 r. stwierdził nieważność tego orzeczenia. Tym samym brak jest podstaw dla przyjęcia, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe w rozumieniu przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Skarżący zaznaczył, że jego interes prawny do udziału w postępowaniu o wszczęcie którego wnioskował, wynika z decyzji Ministra Gospodarki z [...] kwietnia 2010 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję tego organu z [...] grudnia 2009 r., nr [...]. W tych bowiem postępowaniach brał udział jako strona. Skoro był stroną postępowania, które usuwało z obrotu prawnego decyzję nacjonalizacyjną skierowaną do majątku poprzedników prawnych, to w konsekwencji jest stroną postępowania w sprawie uchylenia decyzji Wojewody [...], której podstawą była nieważna decyzja Ministra Handlu Wewnętrznego. Skarżący dodał, że bez znaczenia na obecnym etapie postępowania pozostają przesłanki merytoryczne dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącego, gdyż będą mogły być przedmiotem rozważań dopiero po wszczęciu postępowania. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje : Skarga jest zasadna. Sąd kontrolując zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wojewody [...] z punktu widzenia ich zgodności z prawem uznał, że wydane zostały co najmniej przedwcześnie, z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 61a § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa (a zatem żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Zważyć należy, że organ administracji może odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa z powodu braku legitymacji wnioskującego, tylko wówczas, gdy brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy jest na tyle oczywisty i bezsporny, że nie ma potrzeby wyjaśniania tej kwestii. Jednakże, jeżeli zbadanie legitymacji procesowej wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz szerszej analizy prawnej, to organ ma obowiązek wszcząć postępowanie i w zależności od rezultatów tych czynności albo umorzyć postępowanie w przypadku, gdy postępowanie wykaże brak legitymacji wnioskodawcy albo wydać decyzję merytoryczną w sytuacji, gdy przymiot strony zostanie wykazany. Natomiast w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła sytuacja, w której uprawnione byłoby stwierdzenie oczywistego braku legitymacji wnioskodawcy. Organy nie podjęły żadnych czynności w celu zbadania legitymacji wnioskodawcy. Skarżący składając wniosek o zmianę decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] maja 1992 r. powołał decyzję Ministra Gospodarki z [...] kwietnia 2010 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego organu z [...] grudnia 2009 r., nr [...], którą stwierdzono nieważność orzeczeń nacjonalizujących przedsiębiorstwo M. M. pow. [...]. Wyjaśnił, że wraz z przedsiębiorstwem została znacjonalizowana parcela nr [...], która po zmianach geodezyjnych oznaczona jest obecnie nr [...]. Skarżący podał, że posiada tytuł własności do znacjonalizowanej nieruchomości, jako następca prawny C. S. i M. L. Jednakże organy nie wezwały skarżącego do złożenia powołanych przez niego decyzji (ani same nie wystąpiły do organu nadzoru o ich nadesłanie), nie dokonały ich analizy, nie wezwały skarżącego do wykazania, kto przed nacjonalizacją był właścicielem działki oznaczonej obecnie nr [...], jak również do wykazania następstwa prawnego po byłych właścicielach nieruchomości. Dopiero wykonanie powyższych czynności i analiza złożonych dokumentów umożliwiłaby organom ocenę, czy skarżący ma przymiot strony do żądania uchylenia, w trybie art. 154 kpa, decyzji z [...] marca 1992 r. Należy zgodzić się z organami, że stronami postępowania komunalizacyjnego prowadzonego w trybie ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych są Skarb Państwa i właściwa gmina. Inny podmiot może być uznany za stronę postępowania komunalizacyjnego tylko wówczas, gdy wykaże się tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji takim, który stałby na przeszkodzie komunalizacji z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do komunalizowanego mienia. Jednakże, jak wynika z załączonej do skargi decyzji Ministra Gospodarki z [...] kwietnia 2010 r., nr [...], stroną postępowania nadzorczego był, m.in. C.S. Skarżący podnosił, że jest jego następcą prawnym. Z decyzji Ministra wynika także, że nieruchomość przejęta na rzecz Państwa wraz z przedsiębiorstwem stanowiła parcelę nr [...], obecnie oznaczoną nr [...], która decyzją Wojewody [...] z [...] marca 1992 r. została skomunalizowana. Zważyć należy, że art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. stanowi, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy (27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Przepis ten jednoznacznie stanowi, że komunalizacji podlega wyłącznie mienie stanowiące własność państwową. W sytuacji, gdy mienie takie 27 maja 1990 r. nie stanowiło własności Skarbu Państwa, decyzja potwierdzająca przejście własności mienia na rzecz samorządu terytorialnego w sposób oczywisty, a więc niewymagający skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, sprzeczna jest z normą zawartą w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Podkreślić trzeba, że stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego znosi jego skutki prawne ex tunc. Oznacza to, że ukształtowany nim stan prawny uznaje się za nieistniejący. W stosunku do dawnej nieruchomości następuje przywrócenie stanu prawnego istniejącego przed wydaniem orzeczeń nacjonalizacyjnych, tj. tak jakby nacjonalizacja nigdy nie nastąpiła, a więc stanu w którym własność tej nieruchomości nadal przysługuje dawnemu właścicielowi, czy też jego następcom prawnym (chyba, że przed 27 maja 1990 r. nastąpiło skuteczne zbycie na rzecz innego podmiotu). Wobec powyższego dawny właściciel lub jego następca prawny jest legitymowany do żądania zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Stanowisko organu, że brak własności Skarbu Państwa został potwierdzony dopiero decyzją Ministra Gospodarki z [...] kwietnia 2010 r. jest o tyle niepełne, że skutki takiej decyzji następują ex tunc. Poza oceną Sądu pozostają wywody Komisji dotyczące zasadności żądania zmiany decyzji komunalizacyjnej na podstawie art. 154 kpa, bowiem kwestie powyższe mogłyby być rozważane w postępowaniu rozpoznawczym, a więc po skutecznym wszczęciu postępowania, a nie na etapie odmowy wszczęcia tego postępowania. Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn uznać należy, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 61a § 1 kpa w zw. z art. 28 kpa w stopniu mogącym mieć istotnych wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym uzasadnione było treścią art. 119 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 120 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.