I SA/Wa 277/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Protokolant referent stażysta Adrianna Siniarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi J. J., A. J., I. J., K. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2019 r., nr [...], Wojewoda [...], dalej "organ II instancji", na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2018 poz. 2096), zwanej dalej "kpa", oraz art. 9a i art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. 2018 poz. 121 - t.j.) zwanej dalej "ugn" - po rozpatrzeniu odwołania J.J., I. J. oraz K. J. i A. J. od decyzji Prezydenta W. Nr [...] z [...] maja 2019 r., orzekającej o odmowie przyznania odszkodowania za grunt położony w W. przeznaczony pod ulicę [...], stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...]m2 z obrębu [...]: 1. uchylił zaskarżoną decyzję w części, w jakiej uznaje ona A. J. za stronę niniejszego postępowania administracyjnego i umorzył postępowanie pierwszej instancji w tej części. 2. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Prezydent W. ostateczną decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2012 roku zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanych w księgach wieczystych KW Nr [...], [...] i [...] oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr: [...] , [...] , [...] , [...] i [...] z obrębu [...] m.in. na działki ewidencyjne nr [...] 1 o pow. [...] m i nr [...] o pow. [...] m z obrębu [...], przeznaczone pod projektowaną ulicę [...]. Wnioskiem z [...] grudnia 2016 r. K.J., A.J., J.J. oraz I.J. wystąpili, na podstawie art. 98 ust. 3 ugn, o ustalenie odszkodowania za ww. grunt wydzielony pod drogę - ulicę [...]. Decyzją Nr [...] z [...] maja 2019 r. Prezydent W. orzekł o odmowie przyznania odszkodowania za działkę o nr ew. [...]. J.J. i I.J., a także K.J. i A.J. odwołali się od powyższej decyzji. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy zważył co następuje: Jak ustalił organ I instancji z księgi wieczystej nr KW Nr [...] wynika, że właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] są J.J., I.J. i K.J.. Stan ten nie uległ zmianie do czasu rozpoznawania sprawy przez organ II instancji. Wojewoda [...] uznał, że decyzja organu I instancji w zakresie odmowy przyznania odszkodowania powinna zostać utrzymana w mocy, gdyż - zgodnie z ugruntowaną wykładnią, dokonywaną w ostatnich latach przez sądownictwo administracyjne - do przyjęcia, że decyzja o podziale nieruchomości i wydzieleniu z nich działek drogowych stanowi wywłaszczenie na cel utworzenia drogi publicznej i konieczne jest wskazanie w treści tej decyzji, że została ona wydana w trybie art. 98 ugn. Zgodnie z tym przepisem: 1. Działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek /.../. 2. Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. 3. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 ugn stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Organ stwierdził zatem, że podział nieruchomości dokonany w trybie art. 93 ugn (podstawa prawna wskazana w decyzji podziałowej) nie daje stronom możliwości domagania się odszkodowania za wydzielenie drogi. Wskazano nadto, że w decyzji tej znajduje się zapis wskazujący na intencję ustanowienia na działkach służebności gruntowej - "Podziału ww. nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek inwestycyjnych wydzielonych w wyniku podziału, zostaną ustanowione na działkach wydzielonych pod rezerwę ul. [...], odpowiednie służebności gruntowe". Zatem w niniejszej sytuacji żądanie odszkodowania jest bezzasadne, gdyż wydzielona działka nie została zajęta pod drogę publiczną. Zarzuty stawiane przez skarżącą stronę, powinny raczej odnosić się do decyzji podziałowej nr [...] Prezydenta W. z [...] kwietnia 2012 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ wskazał, że pisma powoływane wybiórczo zarówno przez skarżących, jak również przez organ I instancji niniejszego postępowania, a sporządzone przez komórki organizacyjne Urzędu W. lub jego dzielnic nieumocowanych do rozstrzygania o przejściu lub nieprzejściu prawa własności do niniejszej nieruchomości, nie mają znaczenia przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy. Zgodzić się można, że nietrafne tezy zawarte w niektórych z nich - w szczególności dotyczy to pisma z dnia [...] maja 2013 r. stanowiącego załącznik do odwołania skarżących z dnia [...] czerwca 2019 r. i pisma z dnia [...] marca 2011 r. stanowiącego załącznik nr [...] do odwołania z dnia [...] czerwca 2019 r. - mogą podważać zaufanie do władzy publicznej, czym naruszają art. 8 kpa, jednakże naruszenia te nie zostały dokonane w niniejszym postępowaniu administracyjnym i w związku z tym nie mają wpływu na sposób rozstrzygnięcia w tym postępowaniu. Jak już wyżej wskazano, z domniemania zgodności z prawem korzystają jedynie rozstrzygnięcia (przede wszystkim decyzje) o charakterze ostatecznym, w zakresie opisanym w sentencji, natomiast uwagi zawarte na innych pismach urzędowych lub na marginesie uzasadnienia decyzji, nie korzystają z opisanej w art. 16 kpa zasady trwałości decyzji ostatecznych. W związku z faktem, iż z odpisu skróconego księgi wieczystej nr [...], prowadzonej m.in. dla działki [...] nie wynika, że jej współwłaścicielem była A.J. Wojewoda [...] nie podzielił poglądu organu I instancji, że jest ona stroną niniejszego postępowania administracyjnego. Wobec powyższego Wojewoda [...] umorzył niniejsze postępowanie w stosunku do A. J. a niniejszą decyzję administracyjną skierował do niej jedynie do wiadomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli Skarżący zarzucając jej wydanie z naruszeniem prawa i pozbawienie ich prawa do odszkodowania za nieruchomość, która przeszła mocą decyzji podziałowej na rzecz podmiotu publicznoprawnego. Wnieśli o jej uchylenie. Zdaniem skarżących decyzja podziałowa wywołała skutek w postaci przejścia na własność gminy wyodrębnionych pod drogę - ulicę [...] – działek gruntu na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i na mocy art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz w związku z decyzją nr [...] z dnia [...].04.2012 r. zatwierdzającej projekt podziału. Działki te zostały przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla B. wieś pod ulicę [...] (oznaczenie [...]).. Organ podjął działania w celu regulacji stanu prawnego nieruchomości opisanych w księgach wieczystych i z chwilą ujawnienia w księgach wieczystych miasta W. jako właściciela, zaistnieją przesłanki do ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Organ II instancji całkowicie bez podstawy prawnej zignorował dostarczone przez Skarżących pisma Burmistrza Dzielnicy B., Samorządowego Kolegium Odwoławczego i Sądu Rejonowego dla W. IX Wydziału Ksiąg Wieczystych, w których te organy jednoznacznie potwierdziły, że skarżący nie są właścicielami publicznej drogi gminnej ul. [...] oznaczonej w planie miejscowym jako [...], dz. nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]. Zaniechał także zastosowania art. 7 kpa, nie wyjaśnił w sposób należyty stanu faktycznego sprawy, wbrew treści znajdujących się w aktach pism, zaprzeczył stanowiskom nowego właściciela, wybiórczo powołał dowody a w dużej mierze, bez żadnej podstawy je zakwestionował – w szczególności te które zostały złożone lub wskazane przez Skarżących – co stanowi o naruszeniu przez organ art. 7b, 9 i 12 Kpa. Skarżący wskazali na swą inicjatywę w podziale nieruchomości i przeznaczenia części działek na drogę – co było zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla B. Wieś zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady m W. z dnia [...].01.2010r. Wobec braku zainteresowania Gminy w nieodpłatnym przejęciu nieruchomości Skarżący wystąpili o odszkodowanie. Wskazali, że obecnie Gmina nie kwestionuje, że działki przeszły pod drogę i na własność gminy. Mimo to Skarżący muszą płacić podatki. Zakwestionowali nadto stan prawny nieruchomości wskazany przez organ II instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. przy czym stosownie do art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ II instancji nie dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Organ w sposób prawidłowy dokonał oceny treści decyzji podziałowej i doszedł do niewadliwych wniosków o braku podstaw do przyjęcia, że została ona wydana na podstawie art. 98 pkt. 1 ugn i rodzi skutek w postaci przejścia z mocy prawa na rzecz Gminy własności nieruchomości. Wynika to z tego, że po pierwsze, w podstawie prawnej decyzji podziałowej w sposób jasny i nie wymagający żadnej wykładni wskazano art. 93 ust. 1 ugn a nie 98 ust. 1 ugn. Po drugie, podział nastąpił pod warunkiem że przy zbywaniu działek inwestycyjnych wydzielonych w wyniku podziału zostaną ustanowione na działkach wydzielonych pod rezerwę ulicy [...] odpowiednie służebności gruntowe – co wprost oznacza, że dokonując podziału organ administracji miał jasne przekonanie, że działki gruntu wydzielone pod rezerwę ulicy nie przechodzą na własność Gminy. Oczywistym przecież jest, że droga publiczna ma charakter ogólnodostępny i nie potrzeba na niej ustanawiania służebności gruntowych dla nieruchomości przyległych. Po trzecie, zgodnie z art. 93 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego, za wyjątkiem podziałów o których mowa w art. 95 podlegają opiniowaniu przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Opinia ta, wydawana w formie postanowienia, jest wiążąca organ wydający decyzję o podziale. Jak wynika z akt sprawy została wydana opinia pozytywna i dopóki obowiązuje w obrocie prawnym organ wydający decyzję zatwierdzającą podział był nią związany (wyrok NSA z 15 lutego 2017 r.). Po czwarte, to nie decyzja podziałowa wydana na podstawie art. 98 ugn powoduje zmiany po stronie właściciela nieruchomości. Skutkiem wydzielenia działek pod drogę publiczną jest to, że przejście działek z mocy prawa będzie rozstrzyganie przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności lub uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dopiero bowiem ujawnienie nowego właściciela w księgach wieczystych prowadzonych dla danej nieruchomości będzie oznaczało, że grunt przeszedł na własność gminy (po. wyrok NSA z 8 sierpnia 2014 r., I OSK 1857/14). To sąd powszechny ma wyłączną kognicję do rozstrzygania sporu o własność. Takiej kognicji nie ma natomiast Sąd administacyjny nie mówiąc już o organie administracji – co wynika z art. 1 i 2 kodeksu postępowania cywilnego i 1 k.p.a. Po piąte, istotnie z wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – uchwała nr [...] r Rady miasta W. z [...] stycznia 2010 r. (D. Urz. Woj. [...] nr 41, poz.570), wynika, że działka przeznaczona jest pod drogę publiczną dojazdową [...]. Wydzielenie w planie działki pod drogę publiczną nie oznacza przejścia mocą postanowień planu danej nieruchomości na podmiot publicznoprawny. Plan, jako akt prawa miejscowego wskazuje na przeznaczenie terenów i określa sposoby ich zagospodarowania i zabudowy, co wynika wprost z art. 14 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2020.293). Ustalenia planu są wiążące dla organów w procesach inwestycyjnych. W żadnym jednak razie na podstawie ustaleń planu nie dochodzi do zmiany podmiotowej w odniesieniu do nieruchomości objętej jego postanowieniami. Samo zatem przeznaczenie terenu pod drogę publiczną w planie nie odnosi skutku prawnorzeczowego. Po szóste, jak wynika z informacji urzędu W. z 24 lutego 2014 r. (k 2 akt adm.) działki te na odcinku objętym podziałem z przeznaczeniem na projektowaną ulicę [...] nie posiadają kategorii drogi publicznej a więc nie może być mowy o tym, że skutek o jakim mowa w art. 98 § 1 ugn nastąpił. Abstrahując od tego, że sąd wieczystoksięgowy i pracownicy organu w niektórych ze swych pism wywodzili, że doszło do przejścia własności na rzecz podmiotu publicznoprawnego, podkreślić należy, że dopóki w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości nie zostanie ujawniona gmina jak właściciel dopóty skarżący nie mogą skutecznie domagać się odszkodowania za utratę prawa własności. Doszłoby bowiem w takim wypadku do sytuacji, że skarżący z jednej strony nadal byliby właścicielami nieruchomości a z drugiej otrzymaliby odszkodowanie za utratę prawa własności. Taka sytuacja rażąco naruszałaby porządek prawny. Sąd w pełni podziela ustalenia organu, że A. J. nie przysługuje w niniejszym postępowaniu przymiot strony. Jak wynika z KW [...] zarówno w dacie orzekania przez organ II instancji, jak i obecnie jako właściciele ujawnieni są wyłącznie K.J., J.J., I.J. A.J. nie ma zatem interesu prawnego w postępowaniu – art. 28 kpa. Sąd nie stwierdził by doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego, które powodowałoby konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Nie stwierdził także podstaw do stwierdzenia nieważności aktu. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał je za niezasadne. -bez znaczenia dla zgodności z prawem zaskarżonej decyzji miał wyrok sądu zobowiązujący organ do wydania decyzji (IV SAB/WA 115/19 ). Wyrok ten nakładał bowiem na obowiązek wydania aktu a nie przesądzał jego treści; -stwierdzenie przez sąd wieczystoksięgowy, że Gmina stała się właścicielem nieruchomości stanowi wyłącznie ocenę sądu, której Sąd w tym składzie nie podziela z powodów wskazanych wyżej; -nie doszło do naruszenia przez organ art. 7 K.p.a. poprzez nie zwrócenie się do Burmistrza o wyjaśnienie kwestii dotyczących stanu własności gdyż samo nawet przekonanie Burmistrza o tytule prawnym do nieruchomości nie ma żadnego wpływu na treść księgi wieczystej; -powołane przez skarżących dowody w szczególności pisma urzędowe /istotnie niekiedy sprzeczne co do treści i wniosków/ nie mogą być podstawą do twierdzenia o tytule prawnym do nieruchomości. O tytule prawnym decydują zapisy w księdze wieczystej –co wynika z art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (D.U. 1982, poz. 147 ze zm.) Z tych względów i na podstawie art. 151 Ppsa Sąd orzekł jak w wyroku.