I SA/Wa 2758/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Protokolant starszy referent Agnieszka Stefańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2023 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z dnia 15 września 2022 r. nr SZ.rn.625.24.2020 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 5 marca 2020 r. nr IGR-VIII.7511.1.2.2019.jd i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wnioskiem z dnia 13.02.2019 r. J. R. wystąpił do Wojewody Warmińsko - Mazurskiego o wydanie, na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 10, poz. 51), zwanego dalej rozporządzeniem, decyzji stwierdzającej, że działka nr [...] z obrębu [...], gmina [...] , powiat [...], nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., nr 3, poz. 13), zwanego dalej dekretem. Wojewoda Warmińsko - Mazurski decyzją nr IGR-VIII.7511.1.2.2019.jd, z dnia 4.03.2020 r., orzekł, że majątek ziemski [...] , karta nr 1, w chwili przejęcia na Skarb Państwa podpadał pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził m. in., że z treści zaświadczenia z dnia [...] .01.1947 r. Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego [...] w [...] wynika, że podstawą prawną przejęcia majątku były przepisy art. 2 dekretu, przy czym wskazana drukowana litera "b" ustępu 1 przywołanego przepisu została odręcznie poprawiona na literę "e". Organ I instancji przyjął, iż przejęcie majątku [...] nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, a biorąc pod uwagę ogólną powierzchnię tej nieruchomości, spełniała ona normę obszarową w nim zawartą. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. R.. Minister rozpatrując sprawę wskazał, że rację ma skarżący twierdząc, że zakres decyzji Wojewody wykracza poza jego wniosek inicjujący postępowanie. Zgodnie z aktualną linią orzeczniczą (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10.01.2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, orzeczenia sądów administracyjnych powołane w treści tej decyzji, opublikowane są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl) dopuszczalne jest, aby na podstawie § 5 rozporządzenia orzekać o tym, czy tylko część danej nieruchomości wchodziła w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Ani dekret, ani rozporządzenie nie przewidują działania organów z urzędu w sprawie wyłączenia nieruchomości spod działania art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 01.07.2009 r., sygn. akt I OSK 1259/08. Oznacza to, że inicjatywa wszczęcia postępowania, i jednocześnie wyznaczenie granic sprawy, należy wyłącznie do uprawnionej strony, z wniosku której prowadzone jest postępowanie. Z zawiadomień Wojewody (np. z dnia 07.02.2020 r. i z dnia 30.12.2019 r.), kierowanych do stron postępowania przed wydaniem decyzji z dnia 4.03.2020 r., wynika, że organ I instancji prowadził postępowanie tylko co do działki nr [...] obr. [...] , zgodnie z intencją wnioskodawcy, wyrażoną w piśmie z dnia 13.02.2019 f. Natomiast z treści decyzji Wojewody wynika, że organ ten orzekł o majątku ziemskim [...] o powierzchni [...] ha., mimo że w aktach sprawy brak jest wniosku, który wskazywałby, aby postępowaniem objąć nieruchomość o takiej powierzchni, czym naruszył przepisy postępowania. Niezależnie od powyższego na pierwszy plan wysuwa się też inny problem prawny. Otóż przepis § 5 pkt 1 rozporządzenia stanowi podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej tylko o tym, czy dana nieruchomość, bądź jej część podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Natomiast w sytuacji gdy ujawniona podstawa prawna przejęcia nieruchomości też ma swe źródło w dekrecie, ale jest inna niż art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, wówczas weryfikacja i kwestie sporne mogą być rozstrzygane wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Innymi słowy oznacza to, że przejęcie przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie innego przepisu dekretu niż art. 2 ust. 1 lit. e), czyni nieuprawnioną wypowiedź organów administracji na temat legalności takiego działania. Ustalenie zatem przepisu dekretu, który był faktyczną podstawą przejęcia nieruchomości stanowi kluczowe zagadnienie dla możliwości merytorycznej wypowiedzi organu administracji. Minister przytoczył treść dokumentów zgromadzonych w aktach niniejszej sprawy, wskazujących na podstawę prawną przejęcia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa: - "wierzytelny odpis księgi wieczystej [...] karta nr 1", w treści której w dziale I punkt 9 wpisany jest Skarb Państwa - na podstawie zaświadczenia Wojewody [...] z dnia [...] .01.1947 r. wydanego na zasadzie art. 2 lit. b dekretu. Wpisano dnia [...] .01.1947 r. - karta nr 11 skoroszytu z aktami organu I instancji; - zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego [...] w [...] z dnia [...] .01.1947 r., nr Pr. [...] , które wydane jest na formularzu, tj. sporządzone zostało pismem maszynowym, a tylko nazwa nieruchomości wpisana jest odręcznie. W treści zaświadczenia wskazano, że Wojewódzki Urząd Ziemski [...] w [...] niniejszym stwierdza, że nieruchomość ziemska [...] k. 1, [...] ,położona w powiecie [...] jest przeznaczona na cele reformy rolnej w myśl przepisów art. 2 ust. (1) lit. b dekretu. Przy czym wyraźnie widoczne jest, że w miejscu maszynowej litery "b" wpisana została odręcznie litera "e". - karty nr 10 i 56 skoroszytu z aktami organu I instancji; - pismo Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego [...] w [...] z dnia [...] .01.1947 r., nr [...] , sporządzone pismem maszynowym (tylko nazwa nieruchomości, data i siedziba sądu wpisane są odręcznie) zaadresowane do Sądu Grodzkiego w [...], w treści którego Wojewódzki Urząd Ziemski [...] w [...] wnosi o dokonanie w księdze hipotecznej (gruntowej) nieruchomości ziemskiej [...] k. 1, [...] wpisu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności tej nieruchomości z mocy art. 2 ust. (1) lit. b. dekretu. W dalszej części pisma wskazano: "w załączeniu zaświadczenie stwierdzające, że nieruchomość wyżej wymieniona przeznaczona jest na cele reformy rolnej w myśl art. 2 ust. (1) lit. b dekretu’’. Przy czym wyraźnie widoczne jest, że w miejscu maszynowej litery "b" wpisana została odręcznie litera "e". - karty nr 9 i 57 skoroszytu z aktami organu I instancji; - Księga gruntowa "[...] ", gdzie przy wpisie Skarbu Państwa Polskiego odnotowane jest na podstawie zaświadczenia Wojewody [...] z dnia [...] .01.1947 r., nr [...] , wydanego na zasadzie art. 2 lit. b dekretu. Wpisano dnia 21.01.1947 r. - karta nr 15 skoroszytu z aktami organu I instancji; - "księga gruntowa [...] ", gdzie przy wpisie Skarbu Państwa Polskiego odnotowane jest na podstawie zaświadczenia Wojewody [...] z dnia [...] .01.1947 r., nr [...] , wydanego na zasadzie art. 2 lit. b dekretu. Wpisano dnia 21.01.1947 r. - karta nr 47 skoroszytu z aktami organu I instancji. Analiza opisanych dokumentów prowadzi zdaniem Ministra do wniosku, że w dacie dokonywania wpisu Skarbu Państwa w księdze wieczystej "[...] ", tj. w dniu 21.01.1947 r. w treści zaświadczenia z dnia [...] .01.1947 r. jako podstawa prawna przejęcia nieruchomości figurował art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu. Nie wiadomo kiedy (można tylko zakładać, że po dniu 21.01.1947 r.) i przez kogo dokonana została odręczna zmiana w treści zaświadczenia tj. ręczne dopisanie litery "e". Na zaświadczeniu nie ma żadnej adnotacji na ten temat. Zwrócić również należy uwagę, że w treści pisma Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego [...] w [...] z dnia [...] .01.1947 r., do Sądu Grodzkiego w [...] , podstawa prawna przejęcia nieruchomości powołana jest dwa razy i tylko w jednym miejscu do maszynowej litery "b" dopisana jest odręcznie litera "e". Prowadzi to do wniosku, że pierwotną podstawą wpisu Skarbu Państwa był art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu, a ewentualna zmiana nie została dokonana w sposób przewidziany prawem. Nie można również tracić z pola widzenia, że ewentualna zmiana nie została odnotowana w księgach gruntowych/wieczystych, co powinno być w interesie spadkobierców dawnego właściciela nieruchomości. Minister stwierdził, że rolą organu administracji, do którego w trybie § 5 pkt 1 rozporządzenia, został skierowany wniosek o potwierdzenie, że dana nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, nie jest ustalanie rzeczywistych, czy ewentualnych podstaw przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości. W warunkach rozpoznawanej sprawy poczynione przez Ministra ustalenia pozwalają na przyjęcie, że podstawą prawną przejęcia przedmiotowej nieruchomości nie był art. 2 ust 1 lit e) dekretu. Tym samym brak jest podstaw do rozstrzygania przez organy administracji wniosku złożonego w trybie § 5 pkt 1 rozporządzenia. Trzeba również wyraźnie podkreślić, że nie jest rolą organów administracji ustalanie jaka powinna być prawidłowa podstawa prawna przejęcia nieruchomości w trybie dekretu - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18.09.2019 r., sygn. akt I OSK 2775/17. W konsekwencji tego żaden organ administracji nie jest uprawniony do oceny spełnienia przesłanek z art 2 ust.1 lit. b) dekretu. Tym samym dokonana przez Wojewodę ocena informacji zawartych w piśmie wnioskodawcy z dnia 24.06.2019 r., odnoszących się do kwestii spełnienia w tej sprawie przesłanek z art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu, wykracza poza właściwość działania Wojewody i każdego innego organu administracji. Uzupełniająco Minister wskazał, że w aktach tej sprawy nie ma dowodów potwierdzających ponad wszelką wątpliwość, że działka nr [...] , obręb [...] , pochodzi z majątku ziemskiego [...] . W tym celu prawdopodobnie niezbędne byłoby sporządzenie opinii przez biegłego geodetę. Wobec ustalonej niedopuszczalności drogi administracyjnej odstąpiono od tego. Jedynie na marginesie można zauważyć, że nawet gdyby okazało się, że wnioskodawca nie ma interesu prawnego do roszczeń wobec działki nr [...] , to nie miałoby to wpływu na kierunek rozstrzygnięcia, ponieważ postępowanie również wówczas podlegałoby umorzeniu, w takim przypadku z przyczyn podmiotowych. Skargę na decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. R. zarzucając jej: - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 lit. b Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6.09.1944 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż podstawa prawna przejęcia majątku [...] , w tym działka [...] zapisana w księdze wieczystej [...] podlegała wywłaszczeniu na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b Dekretu PKWN podczas gdy z oryginalnych dokumentów urzędowych stanowiących podstawę wydania decyzji Wojewody Warmińsko - Mazurskiego wynika, iż podstawą tą był art. 2 ust 1 lit e dekretu, - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 136 kpa oraz rozpatrzeniu i dokonaniu oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 76, 77 oraz 80 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego co doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcia, iż w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 2 ust 1 ust 1 lit. e Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6.09.1944 r. i tym samym wyłączona jest podstawa rozstrzygnięcia przez organy administracji wniosku J. R. z dnia 13.02.2019 r. o stwierdzenie, iż działka [...] nie podlegała pod działanie Dekretu PKWN o reformie rolnej z 1944 r. Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną. Stosownie do dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a. bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996 r., s. 462). Tak więc sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z ustaleń poczynionych przez organ, majątek ziemski [...] , karta nr 1, został z mocy prawa przejęty na własność Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu PKWN, zgodnie z którym na cele reformy rolnej przejęte zostały nieruchomości będące własnością obywateli Rzeszy Niemieckiej nie Polaków i obywateli polskich narodowości niemieckiej. Fakt ten potwierdza w szczególności treść zaświadczenia z dnia [...].01.1947 r. zgodnie z którym jako podstawa prawna przejęcia nieruchomości wskazany jest art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu. Jak słusznie zauważył Minister nie wiadomo kiedy (można tylko zakładać, że po dniu 21.01.1947 r.) i przez kogo dokonana została odręczna zmiana w treści zaświadczenia tj. ręczne dopisanie litery "e". Na zaświadczeniu nie ma żadnej adnotacji na ten temat. Zasadnie również podniósł Minister, że w treści pisma Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego [...] w [...] z dnia [...] .01.1947 r., do Sądu Grodzkiego w [...] , podstawa prawna przejęcia nieruchomości powołana jest dwa razy i tylko w jednym miejscu do maszynowej litery "b" dopisana jest odręcznie litera "e". Prowadzi to do wniosku, że pierwotną podstawą wpisu Skarbu Państwa był art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu, a ewentualna zmiana nie została dokonana w sposób przewidziany prawem. Zmiana nie została odnotowana w księgach gruntowych/wieczystych. Ponadto z "wierzytelnego odpisu księgi wieczystej [...] karta nr 1" wynika, że jako właściciel wpisany jest Skarb Państwa - na podstawie zaświadczenia Wojewody [...] z dnia [...] .01.1947 r. wydanego na zasadzie art. 2 lit. b dekretu. Wpisano dnia 21.01.1947 r. Także Księga gruntowa "[...] " zawiera wpis Skarbu Państwa Polskiego na podstawie zaświadczenia Wojewody [...] z dnia [...] .01.1947 r., nr [...] , wydanego na zasadzie art. 2 lit. b dekretu. Wpisano dnia 21.01.1947 r. Mając na uwadze powyższe, wobec uznania, że przedmiotowa nieruchomość została już przejęta na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu PKWN, w ocenie Sądu słusznie organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż w niniejszej sprawie bezprzedmiotowym jest prowadzenie postępowania i wydanie decyzji w oparciu o § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. Przepis ten odnosi się bowiem jedynie do nieruchomości wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN tj. stanowiących własność albo współwłasność osób fizycznych i prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Zgodnie bowiem z tym przepisem orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej należy w I instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich. Wbrew zatem zarzutom skargi § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. nie ma zastosowania do nieruchomości przejętych w oparciu o art. 2 ust. 1 lit. b dekretu PKWN, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Mając więc na uwadze, iż sprawa niniejsza nie podlegała załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, bowiem ustalenia, czy Skarb Państwa został prawidłowo wpisany jako właściciel na mocy przepisu art. 2 ust. 1 lit. b dekretu PKWN, może dokonać wyłącznie sąd powszechny, organ II instancji zasadnie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Tym samym przedłożone w toku postępowania przez skarżącego dokumenty, oświadczenia mające potwierdzać polskie pochodzenie byłego właściciela spornego majątku nie mają wpływu na treść zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji Sąd nie podzielił zarzutów skargi, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 7, 76, 77 § 1 i 80 k.p.a. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja wydana została na podstawie prawidłowo zebranego materiału dowodowego, który uzasadnia ocenę i rozstrzygnięcie orzekającego w sprawie organu. Czyni to nietrafnymi zarzuty skargi dotyczące naruszenia powinności wyczerpującego zebrania dowodów i dokładnego ustalenia stanu faktycznego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.