I SA/Wa 2743/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie WSA Łukasz Trochym (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant Referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi K. Ż. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia (...) października 2019 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] października 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. Z., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] kwietnia 1980 r., nr [...] w sprawie ustalenia odszkodowania za przejętą na własność Państwa nieruchomość położoną we wsi [...], oznaczoną katastralnie jako działka nr [...] o pow. [...] m2, zapisaną w KW nr [...] – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek K. Z. z [...] kwietnia 2015 r., który wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] kwietnia 1980 r., nr [...]. Decyzją Naczelnik Gminy w [...] ustalił odszkodowanie na kwotę [...] zł za przejętą na własność Państwa nieruchomość położoną we wsi [...], oznaczoną katastralnie jako działka nr [...] o pow. [...] m2, zapisaną w KW nr [...], stanowiącą własność M. Z.. K. Z., przedstawiając organowi I instancji Akt Poświadczenia Dziedziczenia z [...] kwietnia 2014 r., wykazał przy tym, że jest jedynym prawnym następcą M. Z., która zmarła [...] lutego 2003 r. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie, decyzją z [...] kwietnia 2016 r., nr [...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] kwietnia 1980 r., nr [...] w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Z takim rozstrzygnięciem organu nie zgodził się K. Z., który wniósł odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...]. Decyzją z [...] maja 2017 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] kwietnia 1980 r., nr [...] w sprawie ustalenia odszkodowania za przejętą na własność Państwa nieruchomość położoną we wsi [...], oznaczoną katastralnie jako działka nr [...] o pow. [...] m2, zapisaną w KW nr [...]. Od ww. decyzji organu I instancji odwołanie wniósł K. Z. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju, stwierdził, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wykazuje, iż kwestionowana decyzja Naczelnika Gminy w [...] nie jest obarczona żadną z wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. wad kwalifikowanych, których zaistnienie skutkowałaby koniecznością stwierdzeniem jej nieważności. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że organ I instancji podjął czynności mające na celu odszukanie dokumentów postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją w Urzędzie Miasta i Gminy [...], Urzędzie Gminy [...], Starostwie [...], Archiwum Państwowym oraz przeszukując własne zasoby archiwalne Archiwum [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], a także w Urzędzie Miasta [...], Banku Spółdzielczym w [...] Oddział w [...] oraz w Banku [...] S.A. W wyniku ww. działań nie udało się odnaleźć oryginału bądź kopii kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] kwietnia 1980 r., nr [...] oraz akt postępowania odszkodowawczego. Zdaniem Ministra, w aktach sprawy znajdują się jednak dowody pośrednie, które wskazują, że kontrolowana decyzja z [...] kwietnia 1980 r. weszła do obrotu prawnego. Minister przywołał także pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego(wyrok z 30 października 2003 r., sygn. akt I SA 3087/2001, LexPolonica nr 396973), zgodnie z którym jeżeli o istnieniu pewnych dokumentów, których nie udało się odnaleźć, można wnioskować na podstawie innych zachowanych dokumentów, które się na tamte powołują, to organ administracji winien ocenić taki materiał dowodowy i wyjaśnić, dlaczego uznał, że dokument taki nie istniał, pomimo iż wzmianki o nim znajdują się w dokumentach zachowanych. Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie kilkudziesięciu lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć, nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić. W ocenie Ministra, w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do twierdzenia, że kwestionowana decyzja nigdy nie istniała i nie weszła do obrotu prawnego. Na dowód czego Minister wskazał na znajdującą się w aktach sprawy kopię pisma Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w [...] z 3 października 1980 r., nr [...] adresowanego do Banku [...] w [...], przy którym przekazano do banku prawomocną decyzję Naczelnika Gminy w [...] z [...] kwietnia 1980 r., nr [...] wraz z opiniami biegłych rzeczoznawców w celu m.in. wypłaty odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz M. Z. Przechodząc z kolei do ocenylegalności kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy w [...] z 1980 r., Minister stwierdził, że sporna nieruchomość została objęta działaniem zarządzenia Naczelnika Gminy w [...] Nr [...] z [...] września 1979 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa na cele budownictwa mieszkaniowego we wsi [...]. Ww. zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 8 ust. 1 i art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27 poz. 216). Ogłoszenie zarządzenia nastąpiło z kolei w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 1979 r. Nr 7, poz. 80. Minister wyjaśnił przy tym, zgodnie z art. 9 ust. 1 ww. ustawy, za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Podobnie badaną kwestię, zdaniem Ministra, regulowało ówczesne rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1973 r. Nr 20, poz. 117), które w § 1 wskazywało, że wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane, na podstawie art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 i z 1972 r. Nr 49, poz. 312) oraz sposób wypłaty ustalał właściwy organ, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości.Zdaniem Ministra, użyty w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. zwrot "ustala się" odnosi się do określenia wysokości odszkodowania oraz jego formy (pieniężnej lub rzeczowej). Z kolei zwrot "wypłaca się" oznacza czynność techniczną, polegającą na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu adresatowi decyzji odszkodowawczej. Poza tym organ wyjaśnił, że zasady ustalania odszkodowania w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. uregulowano w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Odszkodowanie". Natomiast kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy znajdowała się w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zatem, zdaniem organu, przeprowadzenie rozprawy i sporządzenie operatu szacunkowego wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowymi, a nie odszkodowawczym. Po analizie stanu prawnego, Minister stwierdził, że w obowiązujących ówcześnie przepisach przy ustalaniu odszkodowania brak było wyraźnego odesłania do stosowania przepisów proceduralnych zawartych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. Z przytoczonych przepisów nie wynika bowiem, aby ustalanie odszkodowania za przejęte grunty następowało według trybu określonego w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. odnoszącego się do wywłaszczenia nieruchomości, tj. w szczególności na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy oraz po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej. W rozporządzeniu wykonawczym brak jest przy tym jednoznacznego stwierdzenia, że odszkodowanie ustala się na podstawie opinii szacunkowej i po przeprowadzeniu rozprawy.Dlatego też,w ocenie Ministra, wskazane wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią ww. przepisów nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Następnie, Minister zbadał, czy odszkodowanie za przejętą nieruchomość zostało przyznane w prawidłowej wysokości. W tym zakresie Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania, odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości, a w razie wywłaszczenia gruntów rolnych osób fizycznych i osób prawnych nie będących jednostkami państwowymi, dla których rolnictwo było wyłącznym źródłem utrzymania, mogło być ustalone wyższe odszkodowanie.Cena za grunt, o jakim mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., ustalana była natomiast w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 25 lipca 1979 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1979 r. Nr 19, poz. 114). Minister ustalił następnie, że przedmiotowa nieruchomość składała się z gruntów klasy bonitacyjnej V, za które zgodnie z załącznikiem do zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 25 lipca 1979 r. obowiązywała stawka 0,85 zł za 1 m2 gruntu. Zatem wysokość odszkodowania za przejęty grunt o powierzchni [...] m2 powinna wynosić po zaokrągleniu [...] zł ([...] m2 x 0,85 zł x 4 – zgodnie z pkt 3 zarządzenia Naczelnika Gminy w [...] Nr [...] z dnia [...] września 1979 r., stawki odszkodowania za przejmowane grunty we wsi [...] zostały podniesione czterokrotnie w stosunku do cen określonych ww. zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia [...] lipca 1979 r.). W takiej też kwocie zostało przyznane kwestionowaną decyzją Naczelnika Gminy w [...] z [...] kwietnia 1980 r., nr [...]. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego pominięcia w toku postępowania odszkodowawczego M. Z. w związku z jej pobytem za granicą, Minister uznał, że nawet ewentualne pełne wyłączenie strony z możliwości udziału w postępowaniu nie skutkuje wadliwością kwalifikującą do stwierdzenia nieważności danego orzeczenia, lecz może być wyłącznie przesłanką wznowienia postępowania, w myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wobec zasady niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych. Minister zwrócił również uwagę, że skarżący nie przedstawił żadnego dokumentu, który mógłby potwierdzać okoliczność pobytu M. Z. za granicą w toku postępowania odszkodowawczego, zaś po tak znacznym upływie czasu od daty wydania kwestionowanej decyzji odszkodowawczej wątpliwości co do ustalenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji. Uwzględniając powyższe Minister uznał, że badana decyzja Naczelnika Gminy w [...] z [...] kwietnia 1980 r., nr [...] nie jest obarczona jakąkolwiek wadą, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Z powyższych względów Minister uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] jest prawidłowa. Skargę na powyższą decyzję Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju z [...] października 2019 r. wywiódł K. Z., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokat J. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...], jak też o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił natomiast naruszenie: 1) art. 6 k.p.a. w związku z art. 76 k.p.a. poprzez przeprowadzenie dowodu z przypuszczeń organu i treści przepisów, a nie ze zgromadzonego materiału dowodowego; 2) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego ze zgromadzonym materiałem dowodowym; 3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 109 § 1 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji niedoręczenia jej stronie. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił rzeczywisty – jego zdaniem – przebieg postępowania dotyczącego nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność M. Z., poprzedniczki prawnej skarżącego. Zdaniem skarżącego, organ obu instancji błędnie ustaliły stan faktyczny sprawy. Skarżący wskazał, że poprzedniczka prawna skarżącego nie miała wiedzy na temat dokonanego wywłaszczenia, gdyż w tym czasie przybywała za granicą. Po powrocie do kraju wraz ze skarżącym rozpoczęła starania o odzyskanie nieruchomości, co skarżący szczegółowo opisał w uzasadnieniu skargi. Skarżący wyjaśnił, że nie kwestionuje faktu wydania przez Naczelnika Gminy w [...] decyzji z [...] kwietnia 1980 r. nr [...]. Kwestionuje za toprawidłowość tej decyzji oraz fakt, że weszła ona do obrotu prawnego, gdyż nie została ona doręczona adresatce tej decyzji, czyli M. Z.. Skarżący podniósł także, że ustalone ww. decyzją odszkodowanie nigdy nie zostało wypłacone. Podsumowując, skarżący wskazał, że na skutek nieprzeprowadzenia rozprawy – zgodnie z art. 22 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, braku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania o ustaleniu odszkodowania i nieprzedstawienia stronie opinii biegłego – zgodnie z art. 18 ww. ustawy, niewysłuchania opinii biegłego na rozprawie – zgodnie z art. 22 ww. ustawy, niedoręczenia decyzji o odszkodowaniu stronie oraz ustalenia odszkodowania na błędnej podstawie prawnej - zarządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia [...] lipca 1979 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, które nie miało zastosowania w niniejszej sprawie, decyzja Naczelnika Gminy w [...] decyzji z [...] kwietnia 1980 r. nr [...] jest obarczona wadami, które uzasadniają stwierdzenie jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzają ją decyzja Wojewody [...] nie naruszają obowiązującego prawa. Zdaniem Sądu stanowisko organów jest prawidłowe. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że instytucja stwierdzenia nieważności z art. 156 k.p.a., stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, dlatego też przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą być interpretowane w sposób ścisły czy wręcz ścieśniająco, ich zaistnienie powinno być bezsporne i mieć oczywisty charakter (wyrok NSA z 22 września 1999 r., IV SA 1380/97, LEX nr 47894; wyrok NSA z 10 listopada 1998 r., IV SA 912/97, LEX nr 45693; zob. także wyrok NSA z 29 czerwca 1999 r., IV SA 1889/97, LEX nr 47887; wyrok NSA z 29 czerwca 1999 r., IV SA 1066/97, LEX nr 48675). Zgodnie z normą przepisu 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Wskazać należy przy tym, że aby można było mówić o rażącym naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji należy ustalić, że treść decyzji pozostaje w takiej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującego w dniu jej wydania, która nie może być do zaakceptowana z punktu widzenia praworządności i dlatego decyzja taka powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Sprzeczność, o której mowa powinna być oczywista. Wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa jest zatem stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretnym orzeczeniem, obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Co więcej, stan ten powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez rozbieżności wykładni. W sposób rażący może bowiem zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, a więc taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Jeżeli w przedmiocie oceny możliwości stosowania i wykładni określonej regulacji prawnej mają miejsce kontrowersje, wątpliwości interpretacyjne, nie można w takim wypadku zasadnie mówić o rażącym naruszeniu prawa. Taki pogląd wyraził NSA m.in. w wyrokach z 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 3435/15, z 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 336/16).W judykaturze podkreśla się także, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Nie należy zatem utożsamiać tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa". Stanowisko to zaś Sąd w składzie orzekającym w pełni aprobuje. W ocenie Sądu, organy przeprowadziły postępowanie zgodnie z wymogami wynikającymi z brzmienia art. 156 k.p.a. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga od organu innego podejścia do sprawy niż w zwykłym postępowaniu administracyjnym, gdy organ ten orzeka w I instancji lub jako organ odwoławczy. Organ staje tu wobec kwestii czysto prawnych. W doktrynie stwierdza się bowiem, iż art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. zawierający pozytywne przesłanki stwierdzenia nieważności dotyczy dwóch rodzajów wadliwości decyzji, a mianowicie wadliwości polegającej na rażącym naruszeniu prawa oraz wadliwości polegającej na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej. Co istotne w tej sprawie, i na co słusznie zwracały uwagę organy obu instancji, nieważność decyzji należy wykazać w sposób bezsporny i niewątpliwy. Z taką sytuacją natomiast nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie narusza w sposób rażący przepisów prawa, brak zatem było podstaw do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Jak słusznie wskazały przy tym organy – po prawie 40 latach od daty wydania kwestionowanej decyzji odszkodowawczej de facto nie jest możliwa weryfikacja w trybie nadzoru z art. 156 k.p.a., decyzji z [...] kwietnia 1980 r., w zakresie prawidłowości ustalonej przez organ wysokości odszkodowania za przejęty przez Skarb Państwa grunt rolny M. Z.. Mimo szeroko zakrojonych poszukiwań organ nadzoru nie uzyskał oryginalnych akt sprawy odszkodowawczej, czy też ich kopii. Podobnie nie udało się odnaleźć nawet kopii decyzji odszkodowawczej. Jedynym dowodem na jej istnienie jest pismo Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w [...] z 3 października 1980 r., nr [...] adresowane do Banku [...] w [...], przy którym przekazano do banku prawomocną decyzję Naczelnika Gminy w [...] z [...] kwietnia 1980 r., nr [...] wraz z opiniami biegłych rzeczoznawców w celu m.in. wypłaty odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz M. Z.. Brak zatem samej decyzji jak i akt sprawy odszkodowawczej uniemożliwia ustalenie w oparciu o jakie konkretnie ustalenia Naczelnik Gminy w [...] wyliczył odszkodowanie za grunt M. Z.. W tym miejscu zasadnym jest odwołanie się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt. P 46/13 (Dz. U. z 2015.702), w którym Trybunał orzekł, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny między innymi podniósł, że zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia prawa przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa. Niezależnie jednak od powyższej konstatacji należy zauważyć, że zakres zastosowania ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości do procedury ustalania i wypłaty odszkodowań w związku z przejęciem nieruchomości na podstawie ustawy z 31 stycznia 1961 r. nasuwa poważane wątpliwości interpretacyjne. Wobec tego, nie można uznać za kwestię oczywistą, że odesłanie zawarte w art. 9 ust. 1 ustawy ustaw z 31 stycznia 1961 r. przy ustalaniu odszkodowania jednoznacznie nakładało obowiązek stosowania w całości zasad procedury wywłaszczenia nieruchomości, określonych w ustawie z 12 marca 1958 r. Sąd podziela pogląd organów, że odesłania zawarte w art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na terenach wsi w zakresie stosowania przy ustalaniu i wypłacie odszkodowania za przejęte nieruchomości zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie oznaczają obowiązku stosowania w całości zasad proceduralnych określonych w powołanej ustawie z dnia 12 marca 1958 r. Przepis art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z którego wynikał obowiązek ustalenia odszkodowania na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii powołanych biegłych, znajduje się bowiem w rozdziale 3 zatytułowanym "Postępowanie wywłaszczeniowe", a nie w rozdziale 2 tej ustawy zatytułowanym "Odszkodowania". Rozprawa prowadzona była w celu wywłaszczenia, co nie dotyczy gruntów przejmowanych na własność Państwa na podstawie ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, która regulowała tryb przejmowania nieruchomości. Również zasady dotyczące ustalania i wypłaty odszkodowania, do których odwoływał się przepis art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r., zostały zawarte w ustawie wywłaszczeniowej z 12 marca 1958 r. w rozdziale drugim, zatytułowanym "Odszkodowanie", natomiast postępowanie wywłaszczeniowe było uregulowane w przepisach rozdziału 3-ego tej ustawy (w tym art. 22), a te przepisy zawierały wymogi, jakie winna spełnić decyzja wywłaszczeniowa, a nie odszkodowawcza, w tym obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. W rozpatrywanej sprawie odszkodowawczej nie należało zatem stosować wszystkich przepisów ustawy o wywłaszczeniu nieruchomości a jedynie przepisy rozdziału traktującego o zasadach ustalania odszkodowania tj. rozdziału drugiego. Zatem nie miał też zastosowania wymóg z art. 22 ustawy 12 marca 1958 r. tj. przeprowadzenia rozprawy (por. wyroki NSA:z 22 listopada 2019 r., I OSK 763/18; z 15 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 533/17; z 15 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2206/17; z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1750/16; z 17 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2040/16). Dodatkowo wskazać wypada, żew rozdziale II ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. uregulowane zostały zasady ustalenia odszkodowania odpowiednio za: grunty rolne, zasiewy, uprawy i plony, grunty leśne, budowle, grunty w mieście, dom jednorodzinny, dom mieszkalny, inny budynek, części składowe oraz zasady wypłaty przyznanego odszkodowania. Stosowanie zaś tych przepisów było wystarczające do ustalenia odszkodowania bez przeprowadzenia rozprawy, choć mogło wymagać w przypadku przedmiotu innego niż nieruchomość gruntowa, sporządzenia operatu przez biegłego, co w realiach niniejszej sprawy nie mogło mieć miejsca z uwagi na rodzaj wywłaszczonego gruntu. Ponadto, sam brak rozprawy i niemożności wysłuchania na niej biegłych, zdaniem Sądu nie mógł w sposób istotny wpłynąć na treść decyzji ustalającej odszkodowanie. W relewantnym stanie prawnym dla wydanej decyzji odszkodowawczej obowiązywało bowiem zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia [...] lipca 1979 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1979 r. Nr 19, poz. 114), które ustalało sztywne ceny za grunt. A zatem uproszczony charakter przyznania odszkodowania wynikał z faktu, że proces jego ustalania polegał na prostym przemnożeniu powierzchni nieruchomości i stawki, określonej w zarządzeniu. Warto także w tym miejscu wskazać na brzmienie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., który stanowił, że właściwy organ mógł w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt, niż przewidują to przepisy o wywłaszczeniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Znalazło to swoje potwierdzenie w realiach niniejszej sprawy, co odzwierciedla pkt 3 zarządzenia Naczelnika Gminy w [...] Nr [...] z dnia [...] września 1979 r., w którym to punkcie stawki odszkodowania za przejmowane grunty we wsi [...], w tym za przejęty grunt M. Z., zostały podniesione czterokrotnie w stosunku do cen określonych ww. zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia [...] lipca 1979 r. Uwzględniając powyższe trudno zatem uznać za zasadne stanowisko skarżącego, że decyzja Naczelnik Gminy w [...] z [...] kwietnia 1980 r., została wydana w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności przepisu art. art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi w zw. z art. 22 i 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ustawy wywłaszczeniowej. Jeżeli bowiem przytoczone powyżej przepisy ustaw z dnia 31 stycznia 1961 r. oraz z dnia 12 marca 1958 r. musiały być interpretowane przez pryzmat przesłanek stwierdzenia nieważności, a ich wykładnia nie była oczywista, to nie można jednoznacznie stwierdzić, że kwestionowana w trybie nieważnościowymdecyzja rażąco naruszała prawo. W rezultacie należało uznać, że prawidłowo organy obu instancji odmówiły uwzględnienia wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z 1980 r. Niezasadne okazały się przy tym zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. i art. 22 oraz 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Odnosząc się z kolei do podnoszonych w sprawie zarzutów skargi dotyczących braku udziału M. Z. w sprawie o odszkodowanie Sąd uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Prawidłowo bowiem organy oceniły, że ewentualny brak udziału strony w postępowaniu – co w realiach faktycznych niniejszej sprawy nie zostało przez skarżącego wykazane – skutkuje ewentualnym zaistnieniem przesłanki wznowienia postępowania, w myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie art. 156 k.p.a. Podobnie, w ocenie Sądu, dla oceny prawidłowości podjętych przez organy obu instancji rozstrzygnięć nie ma znaczenia okoliczność braku wypłaty przyznanego kwestionowaną decyzję odszkodowania. Kwestia ta, poza tym, że nie została potwierdzona w toku prowadzonego postępowania, nie jest istotna z punktu widzenia przesłanek nieważności, o którym jest mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd nie stwierdził także naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, 7, i 76 k.p.a. Organy przeprowadziły bowiem wyczerpujące postępowanie dowodowe i prawidłowo ustaliły i oceniły stan faktyczny. Nie sposób przy tym uznać, jak chciałby skarżący, że wobec braku obiektywnych możliwości oceny ustaleń jakimi kierował się organ wydając decyzję z 1980 r. – z powodu nieodnalezienia akt sprawy, jak i samej decyzji – organy rozstrzygające niniejszą sprawę nadzorcza były w stanie uczynić dodatkowe ustalenia faktyczne, ponad to co zostało w sprawie wykonane. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.