I SA/Wa 2731/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Dorota Apostolidis, sędzia WSA Monika Sawa, Protokolant starszy specjalista Dorota Stromecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi H. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] września 2019 r. nr [...].

Wnioskiem z [...] sierpnia 2019 r. H. R. (skarżąca), wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką H. B. Decyzją z [...] września 2019 r. nr [...] Wójt Gminy [...] (Wójt), odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji było ustalenie, że niepełnosprawność jej matki istnieje od 1993 r. przy czym ustalony stopień niepełnosprawności (niepełnosprawność w stopniu znacznym) istnieje od [...] listopada 2003 r. Wójt wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2018 r. poz. 2220 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Przywołał następnie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2014 r. K 38/13 zgodnie z którym art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wskazał następnie, że pomimo stwierdzonej niekonstytucyjności tego przepisu jest zobowiązany opierać się na przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych, w której do chwili wydania decyzji nie został zmieniony art. 17 ust. 1b. Wójt wskazał nadto w uzasadnieniu, że skarżąca posiada ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w okresie zasiłkowym trwającym od [...] listopada 2018 r. do [...] października 2019 r., a osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, tym samym nie zostały spełnione ustawowo określone przesłanki uzasadniające przyznanie wnioskowanego świadczenia. Na skutek odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (Kolegium) decyzją z [...] października 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne jest jednym ze świadczeń opiekuńczych przewidzianych w ustawie, których celem jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji osobie niepełnosprawnej. W odróżnieniu od innych świadczeń opiekuńczych świadczenie pielęgnacyjne, jako tego rodzaju forma wsparcia rodziny, nie jest jednak kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym (a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, która się opiekują) zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy. Kolegium przytaczając treść, że w art. 17 ust. 1, 1a i 1 b ustawy przedstawiło przesłanki, które należy spełnić łącznie, aby uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium zaznaczył także, że matka Skarżącej legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z [...] stycznia 2006 r. wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] zaliczającym ją do znacznego stopnia niepełnosprawności - na stałe. Z orzeczenia tego wynika, iż niepełnosprawność istnieje od 1993 r., zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] listopada 2003 r. Jednocześnie organ wskazał, że w art 17 ust. 5 ustawy ustawodawca wymienił przesłanki negatywne otrzymania tego świadczenia - zachodzące zarówno po stronie osoby sprawującej opiekę, jak i osoby wymagającej opieki. I tak, w pkt 2 lit. a tego przepisu wskazał, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z samej konstrukcji art. 17 ust. 5 ustawy wynika, że zaistnienie jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek negatywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wyklucza przyznanie tego świadczenia, choćby wszystkie inne przesłanki pozytywne wymienione w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zostały przez wnioskodawcę spełnione. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 14 maja 2019r., sygn. akt III SA/Kr 225/19, Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Posiadanie tego orzeczenia przez współmałżonka osoby wymagającej opieki, jest jedynym wyjątkiem określonym przez ustawodawcę, pozwalającym na przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innej uprawnionej osobie, pomimo że osoba, która wymaga opieki pozostaje w związku małżeńskim. " (LEX nr 2673733) Mając powyższe na uwadze Kolegium za organem I instancji uznało, że w niniejszej sprawie zaistniała negatywna przesłanka przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Z akt sprawy wynika bowiem, że osoba wymagająca opieki tj. H. B. matka Skarżącej pozostaje w związku małżeńskim. Ponadto z akt sprawy nie wynika aby mąż osoby wymagającej opieki legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżąca nie wykazała tego składając wniosek, jak również nie podniosła tego w odwołaniu. Reasumując Kolegium wskazało, że wystąpienie jakiejkolwiek przesłanki negatywnej wymienionej w art. 17 ust. 5 ustawy powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane, nawet jeżeli osoba składająca wniosek o to świadczenie spełnia przesłanki pozytywne, wymienione w art. 17 ust. 1 tej ustawy. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Skarżąca. Wskazała, że jako córka sprawuje opiekę nad matką ponieważ ojciec mimo, że nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności sam wymaga opieki, gdyż posiada różne schorzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest zasadna. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika, że podstawą odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego było ustalenie, iż niepełnosprawność u jej matki powstała po upływie terminów, o których mowa w art. 17 ust. 1b ustawy. Drugą przyczyną odmowy przyznania świadczenia był fakt pozostawanie H. B. w związku małżeńskim. Organy zwróciły uwagę, że mąż H. B. nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odnosząc się do pierwszej przywołanej przez organy przyczyny wyjaśnić należy, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy przewiduje możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1, jedynie wówczas, gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Właściwe odkodowanie normy prawnej zawartej w tym przepisie, a następnie jego prawidłowe zastosowanie, wymaga uwzględnienia, przywołanego zresztą przez organy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, który wszedł w życie z dniem publikacji, tj. z dniem 23 października 2014 r. Problem powyższy był już wielokrotnie przedmiotem analiz sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, który – rozpoznając sprawy w analogicznych stanach faktycznych i prawnych – uznawał konieczność uwzględnienia wyroku Trybunału z dnia 21 października 2014 r. dla prawidłowej wykładni przepisu art. 17 ust. 1b ustawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 kwietnia 2019 r. I OSK 300/19 (a pogląd ten sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela i przyjmuje za własny) pozwala to na przyjęcie wniosku, że w tym zakresie ukształtowała się już utrwalona linia orzecznicza. Jak wskazano w przywołanym wyżej wyroku, stwierdzenie przez Trybunał niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, powoduje, że art. 17 ust. 1b od momentu wejścia w życie wyroku Trybunału, nie może być zatem stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu. Konstytucja dopuszcza wzruszenie prawomocnego orzeczenia sądowego oraz ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanych na podstawie przepisu uznanego następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją (art. 190 ust. 4 Konstytucji). Tym bardziej należy zatem opowiedzieć się za niedopuszczalnością wydania orzeczenia sądowego oraz decyzji administracyjnej na podstawie przepisu, który Trybunał uznał za niezgodny z Konstytucją. Podkreślić jednocześnie trzeba, że powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, a zatem nie wywołuje on prostego skutku, określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji, a więc utraty mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji prawnej. Tego rodzaju wyrok Trybunału powoduje konieczność zrekonstruowania normy prawnej na podstawie tych przepisów prawa, które pozostają zgodne z Konstytucją, przy wykorzystaniu odpowiednich reguł wykładni prawa – tak, aby wynik tej rekonstrukcji nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Warto również przypomnieć, że jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy (art. 8 ust. 2 Konstytucji) jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1578/16, dostępny jw.). Stosując taki sposób wykładni art. 17 ust. 1b ustawy, należy przyjąć, że w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd też w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W konsekwencji nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji (zob. np. wyroki NSA z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 223/16 i 2 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 2407/16). Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że organy nie uwzględniły wyroku Trybunału z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 w procesie wykładni prawa, przy ocenie spełnienia przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy. Drugą przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było ustalenie przez organy pozostawania matki skarżącej w związku małżeńskim oraz fakt nie legitymowania się przez jej ojca orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd wskazuje w tym miejscu, że z akt sprawy przedstawionych sądowi nie wynika fakt pozostawania przez H. B. w związku małżeńskim ani też fakt nie legitymowania się przez jej małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Okoliczności tych nie kwestionuje jednak sama skarżąca, co więcej potwierdziła je w skardze. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie zatem z literalnym brzmieniem powołanego przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Literalna wykładnia tego przepisu rzeczywiście uniemożliwiałaby przyznanie skarżącej dochodzonego świadczenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się jednak pogląd o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że małżonek osoby niepełnosprawnej nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 listopada 2015 r., I OSK 1200/14 negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Otóż, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie mają również obowiązek - sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby, gdyby taki związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP. Zatem osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich. Dotyczy to jednak tylko takiej sytuacji, w której małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie - w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości - osoba zobowiązana w dalszej kolejności. W praktyce chodzi o sytuację, gdy małżonek jest w wieku lub stanie zdrowia uniemożliwiającym sprawowanie opieki (por. wyroki WSA w Olsztynie z 12 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 28/20, WSA w Rzeszowie z 18 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 26/20, WSA w Gliwicach z 14 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1304/19, WSA w Gdańsku z 28 maja 2020 r. III SA/Gd 182/20). Określonego w powołanym przepisie warunku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie należy zatem ograniczać jedynie do sytuacji, gdy współmałżonek osoby wymagającej opieki legitymuje się orzeczeniem o ustaleniu niepełnosprawności w stopniu znacznym. Dotyczy to również sytuacji, gdy współmałżonek osoby niepełnosprawnej formalnie takim orzeczeniem się nie legitymuje, ale faktycznie z przyczyn od siebie niezależnych i nie wynikających z jego woli, nie jest zdolny do sprawowania opieki nad drugim małżonkiem. Z istoty świadczenia pielęgnacyjnego wynika bowiem, że przysługuje ono nie osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje. Ma ono za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie. Stąd też pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie - w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości - osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności. Przyjęcie wskazanych wyżej metod wykładni prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolny sprawować jej współmałżonek, poprzez osobiste czynności lub wykorzystując możliwości finansowe, a nie wyłącznie od ustalenia, że matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim i nie jest niepełnosprawna w stopniu znacznym. Zatem w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego niezbędne jest zbadanie czy małżonek jest obiektywnie zdolny do sprawowania pełnej opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, czy też możliwość taka jest wykluczona. Oczywistym jest, że organ nie ma narzędzi do ustalenia i wypowiadania się w sposób szczegółowy o stanie zdrowia męża matki skarżącej i jego wpływu na możliwość sprawowania opieki nad współmałżonką, zwłaszcza w sytuacjach, w których nie sposób wyciągnąć właściwych wniosków bez specjalistycznej wiedzy medycznej. Nie dotyczy to jednak okoliczności, które bez jakichkolwiek wątpliwości wskazują na faktyczną niemożność sprawowania opieki. Przykładowo dotyczy to sytuacji, w których np. małżonek niepełnosprawnej osoby znajduje się z przyczyn od siebie niezależnych w miejscu lub sytuacji uniemożliwiającej opiekę (długotrwały pobyt w placówce leczniczej, czy domu pomocy społecznej), a stan jego finansów, nie pozwala mu alimentować współmałżonka. W przedmiotowej sprawie nie dokonano jakichkolwiek ustaleń w omawianym zakresie. Z akt administracyjnych wynika, że matka skarżącej urodziła się w [...] roku, ma więc obecnie [...] lat. Nie ma jednak żadnych danych co do wieku i stanu zdrowia jej małżonka. Na fakt istnienia jego licznych schorzeń skarżąca wskazała dopiero w skardze, nie wiadomo jednak jaki charakter mają te schorzenia. Rozpoznając ponownie sprawę organy zobowiązane będą do rozpoznania wniosku skarżącej z pominięciem kryterium wieku (okresu powstania niepełnosprawności osoby podopiecznej), określonego w art. 17 ust. 1b ustawy. Następnie, organy wezmą pod uwagę zaprezentowaną przez Sąd wykładnię art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy i przeprowadzą niezbędne czynności wyjaśniające, wynikające wprost z treści niniejszego uzasadnienia, celem ustalenia, czy zachodzi sytuacja oczywistej niemożności sprawowania opieki nad H. B. w rozumieniu wskazanym w niniejszym uzasadnieniu. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.