I SA/Wa 2707/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bożena Marciniak sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz sędzia WSA Monika Sawa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 października 2022 r. nr DN.gn.625.99.2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.

Postanowieniem z 3 października 2022 r. nr DN.gn.625.99.2021 Minister Rolnictwa i rozwoju Wsi (Minister/organ) po rozpoznaniu zażalenia [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia 10 września 2021 r. nr WG 1.7515.27.2021.MJ. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Uchwałą z dnia 11 maja 1971 r. (nr 62/307/71) Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] wyznaczyło do przejęcia na własność Państwa, na pokrycie należności scalonych w kwocie 77.045 zł, część nieruchomości [...] o powierzchni 13.039 ha, położonej we wsi [...]. Z wnioskiem o zmianę w trybie art. 154 k.p.a. wskazanej wyżej uchwały PPRN w [...] wystąpił do Wojewody Podlaskiego [...] s. [...], tj. następca prawny [...] (postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. dotyczące stwierdzenia nabycia spadku po [...] oraz po [...] s. [...] -sygn. akt: [...]). Postanowieniem z dnia 10 września 2021 r. (znak: WG-I.7515.27.2021.MJ) Wojewoda Podlaski odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany uchwały z dnia 11 maja 1971 r. Zażalenie na to postanowienie wniósł do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi [...]. Minister po rozpoznaniu zażalenia wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. - gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Art. 154 § 1 k.p.a. stanowi natomiast, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Minister wskazał, że uchwała PPRN w [...] z dnia 11 maja 1971 r. została wydana na podstawie art 1 ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu nieruchomości rolnych na własność Państwa za zaległe należności (Dz. U. z 1969 r. Nr 17, poz. 130) oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lipca 1962 r. w sprawie zasad i trybu przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa za zaległe należności scalone (Dz. U. Nr 44, poz. 212). Organ wskazał, że w prawomocnym wyroku z dnia 5 września 2018 r. (sygn. akt: I SA/Wa 393/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał (za Naczelnym Sądem Administracyjnym), że w świetle art. 33 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. (w dacie 11 maja 1971 r. przepisowi temu odpowiadał art. 3 ust. 1 tego aktu) - przymusowe przejęcie całości lub części nieruchomości rolnej na własność Państwa następowało na podstawie postanowienia sądu powiatowego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Wniosek o wydanie postanowienia zgłaszał organ finansowy w wykonaniu uchwały prezydium powiatowej rady narodowej o wszczęciu postępowania. Do wniosku organ finansowy dołączał odpis uchwały prezydium i wykaz należności scalonych. Z art. 34 ust. 1 zdanie ostatnie tej ustawy (w dacie 11 maja 1971 r. - art. 4 ust. 1) wynikało z kolei, że po stwierdzeniu, iż zaległości objęte wykazem należności scalonych są ostatecznie ustalone oraz że zachodzą przewidziane w ustawie warunki do przejęcia nieruchomości na własność Państwa, sąd wydawał postanowienie o przejęciu na własność Państwa całości lub części nieruchomości. W dalszej części uzasadnienia swojego wyroku z dnia 5 września 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie argumentuje, że wniosek organu finansowego otwierał zatem postępowanie sądowe, toczące się w trybie nieprocesowym, w którym sąd powszechny samodzielnie ustalał, czy zachodzą warunki do przejęcia nieruchomości, przewidziane ustawą z dnia 28 czerwca 1962 r. Zawarte we wniosku dane o przejęciu części czy całości nieruchomości, ustalone przez władzę administracyjną w stadium postępowania przedsądowego, sąd ten rozważał na tle całokształtu okoliczności sprawy. Nie był w tym zakresie związany, gdyż co do zasadności i zakresu przejęcia nieruchomości rolnej decydował na podstawie własnych, danych mu przez ustawę samodzielnych uprawnień, niezależnych od władzy administracyjnej (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 sierpnia 1968 r. o sygn. akt: III CZP 69/68). Oznacza to, że sąd powszechny w tym postępowaniu badał zarówno spełnienie przesłanek formalnych (wniosek organu finansowego poprzedzony uchwałą prezydium powiatowej rady narodowej), jak i materialnych z art. 31 i 32 ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. (w dacie 11 maja 1971 r. - art. 1 i 2). Oceniając stosunek uchwały prezydium powiatowej rady narodowej o wszczęciu postępowania o przejęcie nieruchomości do postępowania sądowego o przejęcie nieruchomości rolnej na rzecz Skarbu Państwa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że sąd powszechny nie był nią związany, miała ona charakter wewnętrzny, wydana była w postępowaniu przygotowawczym, mającym na celu ustalenie warunków potrzebnych do ostatecznego sformułowania wniosku do sądu i pozostawała bez istotnego wpływu na wynik postępowania sądowego Poczynione wyżej ustalenia doprowadziły Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do konkluzji, zgodnie z którą uchwała prezydium powiatowej rady narodowej poprzedzająca wydanie przez sąd powszechny postanowienia w przedmiocie przymusowego przejęcia całości lub części nieruchomości rolnej na własność Państwa nie należała do kategorii indywidualnych spraw administracyjnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc załatwianych przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Akt ten był bowiem elementem sprawy cywilnej rozpoznawanej przez sąd powszechny. Te same uwagi - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - należało odnieść do aktu wydawanego w trybie § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lipca 1962 r. w sprawie zasad i trybu przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa za zaległe należności scalone (aktem takim jest uchwała PPRN w [...] z dnia 11 maja 1971 r., której dotyczy wniosek [...] o zmianę). Z przepisu tego wynikało, że jeżeli uchwała prezydium rady narodowej dotyczyła przejęcia części nieruchomości, organ finansowy wzywał dłużnika, aby w terminie tygodniowym od dnia doręczenia wezwania wypowiedział się, która cześć nieruchomości miała być przejęta. Jeżeli organ finansowy nie uzgodnił z dłużnikiem jaka część nieruchomości miała być przejęta, albo gdy dłużnik nie wypowiedział się w oznaczonym terminie, decyzję w tej sprawie wydawało prezydium rady narodowej, kierując się względami prawidłowej gospodarki. W dalszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że co prawda w przepisie tym (tj. w § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 10 lipca 1962 r.) znalazło się sformułowanie "decyzja", jednakże - jak wskazał Sąd Najwyższy w przywołanej wcześniej uchwale z dnia 23 sierpnia 1968 r. - sąd powszechny samodzielnie oceniał istnienie przesłanek do przejęcia nieruchomości przez Państwo w kontekście zasadności i zakresu przejęcia nieruchomości. Nie był związany decyzją wydawaną w trybie § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lipca 1962 r. Decyzja ta miała bowiem charakter wewnętrzny i była wydawana w postępowaniu przygotowawczym (przedsądowym), mającym na celu ustalenie okoliczności potrzebnych do sformułowania wniosku do sadu powszechnego. Mając na uwadze powyższe stanowisko prezentowane w orzecznictwie Minister przyjął, że uchwała PPRN w [...] z dnia 11 maja 1971 r., objęta wnioskiem [...] o zmianę, nie stanowiła decyzji administracyjnej w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje kodeks postępowania administracyjnego (por. art. 1 pkt 1 k.p.a.). Akt ten był bowiem - jak już wcześniej podniesiono - elementem sprawy cywilnej rozpatrywanej przez sąd powszechny. Z tego względu nie ulega wątpliwości, że do analizowanej uchwały nie mógł znaleźć zastosowania art. 154 k.p.a., powołany we wniosku [...]. Przepis ten reguluje bowiem instytucję zmiany bądź uchylenia przez organ administracji publicznej decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Zdaniem Ministra zasadnie zatem Wojewoda Podlaski swoim postanowieniem z dnia 10 września 2021 r. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie przyjmując, że zachodzi tu inna uzasadniona przyczyna" z art. 61 a § 1 k.p.a., z uwagi na którą postępowanie to nie może być wszczęte. Przyczyną tą jest okoliczność, iż uchwała PPRN w [...] z dnia 11 maja 1971 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, w konsekwencji czego nie można żądać jej zmiany w trybie przepisów k.p.a. Minister wskazał, że w zażaleniu [...] nie sformułował żadnych zarzutów pod adresem postanowienia Wojewody Podlaskiego z dnia 10 września 2021 r., ponownie natomiast wniósł o zmianę uchwały PPRN w [...] z dnia 11 maja 1971 r., gdyż przemawia za tym słuszny interes strony. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...] (skarżący) zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił brak merytorycznego odniesienia się do uchwały nr 62/307/71. Wskazał, że przedstawione wykładnie sądowe nie mają odniesienia do uchwały nr 62/307/71i mogłyby mieć zastosowanie do uchwały nr 62/307/71 po przedsądowym rozpatrzeniu odwoławczym uchwały nr 62/307/71 zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego z dnia 14.06.1960 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., który stanowił podstawę prawną zaskarżonego postanowienia, w sytuacji gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. tj. żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania Omawiany przepis kreuje po stronie organu obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy zgłoszonego żądania pod kątem ewentualnego wystąpienia przesłanek uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Przez wymienione w art. 61 a § 1 Kpa "inne uzasadnione przyczyny", uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taka sytuacja występuje, jeżeli sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji bowiem na charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa bądź brak jest przepisu prawa stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji. W niniejszej sprawie [...] domagał się zmiany w trybie art. 154 kpa uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 11 maja 1971 r. nr 62/307/71. Podstawę prawną podjęcia tej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu nieruchomości rolnych na własność Państwa za zaległe należności (Dz. U. Nr 38, poz. 166) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lipca 1962 r. w sprawie zasad i trybu przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa za zaległe należności scalone (Dz. U. Nr 44, poz. 212 ze zm.). Sad podziela stanowisko zawarte, w przytoczonym przez organ, wyroku tut. Sądu z 5 września 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 393/18, gdzie Sąd ten odwołując się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego (obszernie przytoczonego przez organ) wskazał, że uchwała prezydium powiatowej rady narodowej poprzedzająca wydanie przez sąd powszechny postanowienia w przedmiocie przymusowego przejęcia całości lub części nieruchomości rolnej na własność Państwa nie należała do kategorii indywidualnych spraw administracyjnych, w rozumieniu art. 1 pkt 1 Kpa, a więc załatwianych przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Akt ten był bowiem elementem sprawy cywilnej rozpoznawanej przez sąd powszechny. To samo dotyczy aktu wydawanego w trybie § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lipca 1962 r. o zasadach i trybie przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa za zaległe należności scalone. Z przepisu tego wynikało, że jeżeli uchwała prezydium rady narodowej dotyczy przejęcia części nieruchomości, organ finansowy wezwie dłużnika, aby w terminie tygodniowym od dnia doręczenia wezwania wypowiedział się, która część nieruchomości ma być przejęta. Jeżeli organ finansowy nie uzgodni z dłużnikiem, jaka część nieruchomości ma być przejęta, albo gdy dłużnik nie wypowie się w oznaczonym terminie, decyzję w tej sprawie wyda prezydium rady narodowej, kierując się względami prawidłowej gospodarki. Co prawda w przepisie tym znalazło się sformułowanie "decyzja", jednakże – jak wskazał Sąd Najwyższy w uchwale z 23 sierpnia 1968 r. sygn. akt III CZP 69/68 – sąd powszechny samodzielnie oceniał istnienie przesłanek do przejęcia nieruchomości przez Państwo w zakresie zasadności i zakresu przejęcia nieruchomości. Nie był związany decyzją wydawaną w trybie § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lipca 1962 r. Decyzja ta miała bowiem charakter wewnętrzny i była wydawana w postępowaniu przygotowawczym (przedsądowym), mającym na celu ustalenie okoliczności potrzebnych do sformułowania wniosku do sądu powszechnego.(por. także wyrok w sprawie I SA/WA 443/17, postanowienie NSA z dnia 6 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 148/08). Zgodnie z art 154 kpa decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa może być w każdym czasie uchylona bądź zmieniona przez organ administracji publicznej , który ją wydał jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Mając powyższe na uwadze, należy przyjąć, że żądanie zmiany uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 11 maja 1971 r. w przedmiocie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości rolnej [...] za zaległe należności na podstawie art. 154 kpa, nie może być traktowane jako indywidualna sprawa administracyjna, w rozumieniu art.1 pkt 1 kpa. Była ona bowiem elementem sprawy cywilnej rozpoznanej przez sąd powszechny. Natomiast sądy administracyjne nie mogą zakresem swoich kompetencji wkraczać w uprawnienia sądów powszechnych. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności rozpoznawanej sprawy organy orzekające w sprawie, na podstawie art. 61 a k.p.a., zasadnie odmówiły skarżącemu wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Należy także podkreślić, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Tym samym nie mógł odnieść się do zarzutów skarżącego, koncentrujących się na wadliwym przejęciu na rzecz Państwa gospodarstwa jego poprzednika prawnego. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł, jak w sentencji.