I SA/Wa 2705/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Prokuratora Regionalnego w W. od decyzji Wojewody M. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość uchyla zaskarżoną decyzję.

Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...], odmówił E. Z. i J. C. (następcom prawnym J. M.) przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] , ozn. jako "[...]" rej. hip. [...] o pow. [...] m2. Wśród podstaw prawnych wydanej decyzji organ wskazał na art. 4 pkt 9b1, art. 129 ust. 1 i art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, dalej: u.g.n.). Organ zaznaczył, że opisana wyżej nieruchomość jako objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. (Dz. U. Nr 50, poz. 279) przeszła z dniem wejścia w życie dekretu (21 listopada 1945 r.) na własność gminy [...] Aktualnie grunt tej nieruchomości wchodzi w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Zgodnie ze świadectwem Wydziału Hipotecznego Sądu Okręgowego w [...] z [...] września 1946 r., nr [...], w dziale I i II wykazu hipotecznego ww. nieruchomości według stanu na dzień 20 września 1946 r. nieruchomość zawierała [...] sąż. kw. (tj. [...] m2) i była uregulowana na imię J. M. na mocy aktu z dnia [...] grudnia 1922r. Prezydent [...] rozpoznając wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej do tej nieruchomości, złożony przez dawnego właściciela w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, decyzją z [...] października 2018 r. umorzył postępowanie w sprawie. Wnioskiem z [...] czerwca 1950 r. J. M., a następnie J.C. i E. Z. wnioskiem z [...] lipca 2015 r., wystąpili o przyznanie odszkodowania za tę nieruchomość. Rozpoznając powyższy wniosek Prezydent [...] uwzględnił warunki ustalone w art. 215 ust. 2 u.g.n. Uznając, że w sprawie została spełniona pierwsza przesłanka umożliwiająca przyznanie odszkodowania, organ wskazał, że nieruchomość położona przy ul. [...] "[...]" rej. hip. [...], przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Organ uznał natomiast, że nie została spełniona druga przesłanka wymieniona w art. 215 ust. 2 u.g.n., dotycząca pozbawienia byłych właścicieli faktycznej możliwości władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r. W tym zakresie organ wskazał, że - jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - najpóźniej od dnia 30 września 1948 r. ww. nieruchomość była w posiadaniu A. C., który zajmował nieruchomość bez zezwolenia władzy budowlanej. Zarządzeniem eksmisyjnym z [...] września 1948 r. Zarząd Miejski w [...], Wydział Inspekcji Budowlanej, poinformował o istniejącym zagrożeniu bezpieczeństwa i zdrowia publicznego budynku parterowego posadowionego na przedmiotowej nieruchomości. Wskazując na powyższą okoliczność organ uznał, że bezspornym jest, iż J. M. nie zamieszkiwał i nie władał przedmiotową nieruchomością już w tej dacie. Dalej organ I instancji wskazał, że pismem z [...] listopada 1948 r. Zarząd Miejski w [...] poinformował, iż już w 1946 r. stwierdzono zagrożenie bezpieczeństwa i zdrowia publicznego na opisanej nieruchomości (brak dachu, biegów klatki schodowej, pęknięcia murów i nadproży). Dawny właściciel nieruchomości - J. M. , zamieszkały w D., uzyskał pozwolenie budowlane na pokrycie budynku dachem. Pismem z [...] stycznia 1949 r. Zarząd Miejski w [...] poinformował J. M., że w związku z niewykonaniem remontu na nieruchomości odbiera mu prawo do naprawy budynku położonego przy ul. [...] i przekazuje obiekt do dyspozycji Władzy Administracji Ogólnej II instancji, tj. Prezydentowi [...]. Jak wynika z protokołu sprawozdania z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lutego 1949 r. na posesji położonej przy ul. [...] znajdował się budynek murowany, czteropiętrowy, mieszkalny, o dwóch klatkach schodowych. W budynku znajdowało się 25 lokali mieszkalnych, z czego 21 było zniszczonych i wypalonych podczas powstania. Lokale były odremontowane przez ich lokatorów. W związku z odebraniem prawa naprawy budynku J. M., Prezydent [...] w dniu [...] marca 1949 r. przydzielił bez prawa cesji przedmiotowy budynek Spółdzielni Administracyjno-Mieszkaniowej [...]. Pismem z [...] października 1953 r. Miejskie Przedsiębiorstwo Inspekcji Inwestycyjnej poinformowało, że w dniu [...] października 1953 r. odbędzie się ostateczny odbiór robót remontowo-budowlanych m.in. na nieruchomości położonej przy ul. [...]. Biuro Urbanistyczne [...] pismem z [...] czerwca 1957 r. poinformowało o udzieleniu zgody J. W. na wybudowanie warsztatu rzemieślniczego na terenie przedmiotowej nieruchomości. W powyższych okolicznościach organ I instancji uznał, że warunek dotyczący utraty możliwości władania działką przez dawnych właścicieli po dniu [...] kwietnia 1958 r. nie został spełniony z uwagi na fakt udokumentowanego zasiedlenia terenu najpóźniej od dnia 30 września 1948 r. Były właściciel utracił zatem faktyczną możliwość władania nieruchomością przed dniem [...] kwietnia 1958 r., co uniemożliwia przyznanie odszkodowania. J. C., reprezentowany przez adwokata, wniósł odwołanie od powyższej decyzji podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wskazując na dowolność poczynionych ustaleń faktycznych, nie znajdujących wystarczającego oparcia w zgromadzonej w sprawie dokumentacji, a dotyczących rzekomej "utraty władania". Odwołujący wskazał również na naruszenie art. 215 § 2 u.g.n. podnosząc, że - wbrew twierdzeniom organu I instancji - zgromadzona w sprawie dokumentacja wskazuje, iż nieruchomość nie została objęta we władanie przez jednostki publiczne czy społeczne. Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2020 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, tezy postawione na podstawie pozyskanych i omówionych dowodów są nietrafione. Organ I instancji mylnie oparł twierdzenie, że nieruchomość była w posiadaniu A. C. na podstawie zarządzenia eksmisyjnego z [...] września 1948 r. Zarządzenie to skierowane do A. C. wzywało go do opuszczenia samowolnie zajętego, bez uzyskania zezwolenia władzy budowlanej, lokalu, z uwagi na istniejące zagrożenie bezpieczeństwa i zdrowia publicznego w budynku parterowym, w którym mieści się tylko jedna izba mieszkalna z powodu przegniłych wskutek starości ścian i dachu oraz sufitu, co może spowodować zawalenie się całego budynku. Dokładna analiza dokumentu wskazuje, że nie stwierdza on ani nie wskazuje kto jest właścicielem, posiadaczem samoistnym, bądź posiadaczem zależnym zajmowanego budynku. Zarządzenie zostało skierowane do użytkownika lokalu z uwagi na zagrożenie jego bezpieczeństwa. Natomiast wzmianka o fakcie, że lokal został "samowolnie zajęty" odnosi się do braku stosownego zezwolenia władzy budowlanej, o czym świadczy treść art. 380 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216). Ponadto, w ocenie organu II instancji, nielogicznym jest wysnucie z powyższego dokumentu twierdzenia, że użytkownik wezwany do opuszczenia drewnianego parterowego budynku, którego stan techniczny zagrażał bezpieczeństwu, był w posiadaniu całej nieruchomości przy ul. [...], na gruncie której były posadowione jeszcze inne budynki: budynek parterowy murowany oraz 5-kondygnacyjny budynek mieszkalny wielorodzinny zamieszkiwany, zgodnie z lustracją Biura Odbudowy [...] z dnia [...] września 1946 r., przez 65 osób. Odnosząc się do stwierdzenia przez organ I instancji, że Prezydent [...] w dniu [...] marca 1949 r. w związku z odebraniem prawa naprawy budynku przy ul. [...] J. M., przydzielił bez prawa cesji przedmiotowy budynek Spółdzielni Administracyjno-Mieszkaniowej [...], Wojewoda stwierdził, że powyższe jest w swej treści skonstruowane wybiórczo przez co nie obrazuje faktycznego stanu rzeczy. Istotnie, Prezydent [...] pismem z [...] marca 1949 r. stwierdził przydział budynku Spółdzielni Administracyjno-Mieszkaniowej [...], ale w zakresie do naprawy (na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny; Dz. U. Nr 50, poz. 281) i ze skutkami przewidzianymi w art. 9 i 10 tego dekretu. Organ I instancji zauważył, że Miejskie Przedsiębiorstwo Inspekcji Inwestycyjnej pismem z [...] października 1953 r. poinformowało, iż w dniu [...] października 1953 r. odbędzie się ostateczny odbiór robót remontowo-budowlanych m.in. na nieruchomości położonej przy ul. [...] , jednak w aktach sprawy brak jest dokumentu stwierdzającego ukończenie naprawy. W ocenie organu odwoławczego na podstawie samego zawiadomienia nie można dowodzić faktu dokonania odbioru. Zdaniem Wojewody, nie sposób również na podstawie pisma Biura Urbanistycznego [...] z [...] czerwca 1957 r. udzielającego zgody J. W. na wybudowanie warsztatu rzemieślniczego na terenie nieruchomości przy ul. [...] z terminem użytkowania do końca 1962 r., wywodzić utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością przez dotychczasowego właściciela, z uwagi na przedmiot sprawy, który dotyczy zezwolenia administracyjnego na budowę w oparciu o zgodność projektu z przepisami budowlanymi. Ani z zezwolenia, ani z wniosku złożonego przez J. W. nie wynika forma dysponowania nieruchomością, czy też częścią nieruchomości przy ul. [...] . Uwzględniając powyższe, organ odwoławczy uznał, że poprzez naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 215 ust. 2 u.g.n. oraz nie zgromadzenie i nierozpoznanie materiału dowodowego w stopniu wyczerpującym, w przedmiotowej sprawie zaszła konieczność uchylenia decyzji Prezydenta [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ. Sprzeciw od decyzji Wojewody [...] wniósł Prokurator Regionalny w [...] żądając jej uchylenia, zarzucając decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji kasacyjnej w sprawie, w której nie ziściły się przesłanki z ww. przepisu i nie wykazano skutecznie ich istnienia, podczas gdy to na organie odwoławczym ciążył obowiązek wykazania, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego uchylenia się przez Wojewodę [...] od załatwienia sprawy co do jej istoty. Prokurator zaznaczył, że organ II instancji pomimo podzielenia ustaleń poczynionych przez Prezydenta [...], podważył prawidłowość wysnutego przez Prezydenta [...] wniosku, iż z powyższych okoliczności wynika utrata przez poprzedniego właściciela posiadania nieruchomości. Wojewoda, pomimo powołania się na "nie zgromadzenie i nierozpoznanie materiału dowodowego" nie wskazał Prezydentowi [...] jakie okoliczności powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co wskazuje na to, że uznał zgromadzony materiał dowodowy za wyczerpujący. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] wskazał, że w niniejszej sprawie nie został zgromadzony materiał dowodowy pozwalający na rozstrzygnięcie przesłanki determinującej proces dowodowy w postępowaniu, zatem gdyby organ odwoławczy przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie wskazanym organowi I instancji w tej sprawie, tym samym pozbawiłby stronę prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy, czym naruszyłby zasadę dwuinstancyjności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przepis art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: p.p.s.a.), stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Należy wskazać, że charakterystyczną cechą sprzeciwu jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. W myśl art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). Przedmiotem kontroli sądu nie może być natomiast w tym postępowaniu, mającym wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia lub zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2986/20 (CBOSA) organ drugiej instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazał przy tym, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. W doktrynie podkreśla się zaś, że powinnością organu odwoławczego jest wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. (patrz: P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany. Lex/el. 2021) Mając na uwadze powyższe uwarunkowania stwierdzić należy, że wniesiony przez Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...] sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie. Organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną poddał ocenie ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji, przeanalizował zebrane w sprawie dowody i stwierdził jedynie, że nietrafione są tezy postawione przez organ I instancji na podstawie tych dowodów. W ocenie Sądu, zaskarżona sprzeciwem decyzja kasacyjna narusza art. 138 § 2 k.p.a. bowiem przepis ten nie pozwala na uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z powodu dokonania niewłaściwej oceny dowodów. Decyzja kasacyjna przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych, niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej sprzeciwem decyzji nie czyni zadość wymogom stawianym w tym przepisie, gdyż organ nie wskazał w jakim zakresie wyjaśnienia okoliczności sprawy wymaga jej rozstrzygnięcie. Uznając zaś, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 215 ust. 2 u.g.n., oraz wskazując na nie zgromadzenie i nierozpoznanie materiału dowodowego w stopniu wyczerpującym, organ odwoławczy nie tylko nie wyjaśnił z jakich powodów nie zastosował art. 136 k.p.a., ale też nie wskazał okoliczności faktycznych wymagających wyjaśnienia i w jakim zakresie postępowanie dowodowe ma być uzupełnione. Nie wykazał zatem naruszenia przepisów postępowania, warunkującego zasadność wydania decyzji opierającej się na regulacji wynikającej z art. 138 § 2 k.p.a. Wobec powyższego stwierdzić należy, że decyzja kasacyjna będąca przedmiotem sprzeciwu, nie odpowiada wymogom art. 138 § 2 k.p.a. Z tego względu, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. w związku z art. 64d § 1, art. 64e p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.