I SA/Wa 2700/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. O. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę.

Postanowieniem nr [...] z [...] października 2019 r. Wojewoda [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego przez adwokata S. P. - jako pełnomocnika D. O. od decyzji Starosty W. [...] Nr [...] z 28 lutego 2019 r. o odmowie zwrotu nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożył D. O., reprezentowany przez adwokata S. P. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z [...]lutego 2019 r. Starosta W. [...] odmówił zwrotu, na rzecz M. D. i D. O., nieruchomości położonej przy ul. [...] wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa decyzją Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej [...] W. z [...] marca 1968 r., nr [...], której obecnie odpowiada działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. Pismem z [...] marca 2019 r. adwokat S. P. złożył w imieniu D. O. odwołanie od powyższej decyzji. Postanowieniem z [...] października 2019 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że odwołanie od decyzji z [...] lutego 2019 r. zostało podpisane i wniesione przez adwokata S. P., który wskazał w nim, że jest pełnomocnikiem skarżącego D. O. oraz, że jako jego pełnomocnik zaskarża w całości tę decyzję. Do odwołania nie załączono jednak stosownego pełnomocnictwa. Wojewoda wskazał, że w związku z powyższym wystąpił do adwokata S. P. o dołączenie do akt sprawy pełnomocnictwa, z którego będzie wynikać, że reprezentuje on D. O. w przedmiotowym postępowaniu. Organ odwoławczy podniósł, że wniesienie odwołania przez osobę, która nie legitymuje się pełnomocnictwem nie może inicjować postępowania odwoławczego. Brak pełnomocnictwa jest brakiem formalnym odwołania, niezłożenie pełnomocnictwa traktuje się bowiem jako niespełnienie wymagań formalnych pisma procesowego. Organ przywołał art. 32 k.p.a. i wskazał, że każdy podmiot, który jest stroną postępowania może udzielić pełnomocnictwa do działania w sprawie. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (art. 33 § 2 k.p.a.). Z kolei art. 33 § 3 k.p.a. nakazuje pełnomocnikowi dołączenie do akt oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa. Wojewoda podniósł, że do dnia rozpatrywania odwołania od decyzji z [...] lutego 2019 r. adwokat S. P. nie uzupełnił akt sprawy o stosowne pełnomocnictwo. Zatem, zdaniem organu odwoławczego, skoro na dzień złożenia odwołania adwokat S. P. nie miał umocowania do reprezentowania D. O., to nie mógł on skutecznie wnieść odwołania od decyzji z [...] lutego 2019 r. i zgodnie z art. 134 k.p.a. należało wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Wojewody [...] złożył D. O., reprezentowany przez adwokata S. P. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 134 k.p.a., gdyż stwierdzenie niedopuszczalności odwołania nie zostało poprzedzone wezwaniem do przedłożenia pełnomocnictwa wskazującym termin wypełnienia tego obowiązku oraz określeniem skutków jego niedochowania. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie od organu na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że pismem z [...] czerwca 2019 r. organ odwoławczy wezwał pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia wniosku o dokument pełnomocnictwa. W wezwaniu tym Wojewoda nie określił jednak ani terminu dla uzupełnienia braku ani też nie uprzedził o możliwości stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w przypadku uchybienia temu obowiązkowi. Skarżący podniósł, że w takim przypadku organ odwoławczy powinien był wezwać stronę do usunięcia braków formalnych odwołania, ewentualnie wystąpić do strony o potwierdzenie czynności dokonanych przez pełnomocnika, z pouczeniem o konsekwencjach prawnych niewykonania tego wezwania. Dopiero bezskuteczny upływ terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania uprawniał Wojewodę do zastosowania art. 134 k.p.a. W takim bowiem przypadku zachodzą przesłanki do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, czyli do wydania przez organ odwoławczy postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. Na poparcie powyższego skarżący przywołał wyrok NSA z 15 kwietnia 2010 r., sygn. I OSK 135/10, LEX nr 595093. Skarżący wyraził natomiast przekonanie, że dokument pełnomocnictwa został złożony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Pismem z [...] września 2020 r. uczestnik postępowania Miasto W. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), dalej zwanej "k.p.a.", zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Administracyjne postępowanie odwoławcze oparte zostało na zasadzie skargowości. Powyższe oznacza, że właściwy do rozpoznania odwołania organ może podjąć czynności procesowe w postępowaniu odwoławczym tylko wówczas gdy uprawniony podmiot złoży podanie (odwołanie) spełniające wymogi przewidziane w procedurze administracyjnej. Z kolei wymogi formalne podania (odwołania) określa art. 63 k.p.a., zgodnie z którym aby odwołanie mogło być uznane za czynność prawnie skuteczną powinno spełniać określone w tym przepisie wymogi co do formy (§ 1) oraz treści (§ 2, § 3 i § 3a). W orzecznictwie i doktrynie trafnie przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak też podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy więc od decyzji, które nie weszły do obrotu prawnego lub gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno–techniczną. Z kolei niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje gdy odwołanie wniosła osoba nieposiadająca legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a., strona nieposiadająca zdolności do czynności prawnych (art. 30 § 2 k.p.a.), lub odwołanie zawiera braki formalne, przykładowo wynikające z art. 63 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa należy wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni. Nieusunięcie tych braków w ustawowym terminie powoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Z powyższego wynika, że pozostawienie odwołania bez rozpoznania stanowi jedną z postaci stwierdzenia jego niedopuszczalności przewidzianą w art. 134 k.p.a. Na gruncie niniejszej sprawy adwokat S. P., który w imieniu skarżącego D. O. wniósł odwołanie od decyzji Starosty W. [...] z [...] lutego 2019 r., nie załączył do odwołania dokumentu pełnomocnictwa upoważniającego go do dokonania tej czynności w imieniu skarżącego. Wobec powyższego, pismem z [...] czerwca 2019 r. organ odwoławczy wezwał adwokata S. P. do uzupełnienia przedmiotowego odwołania o dokument pełnomocnictwa, z którego wynikałoby, że reprezentuje on skarżącego w przedmiotowym postępowaniu. W powołanym piśmie organ odwoławczy wskazał, że w aktach niniejszego postępowania brak takiego pełnomocnictwa. Powyższe wezwanie z [...] czerwca 2019 r. do uzupełnienia akt sprawy o stosowne pełnomocnictwo zostało prawidłowo odebrane w dniu [...] czerwca 2019 r., co potwierdza znajdujące się w aktach administracyjnych zwrotne potwierdzenie odbioru podpisane przez adwokata S. P. Następnie, wobec nieuzupełnienia akt sprawy o stosowne pełnomocnictwo, postanowieniem z [...] października 2019 r. Wojewoda stwierdził, na zasadzie art. 134 k.p.a., niedopuszczalność przedmiotowego odwołania. Powyższe rozstrzygnięcie organu odwoławczego Sąd uznał za prawidłowe. Rację ma wprawdzie pełnomocnik skarżącego, że wystosowane przez organ wezwanie z [...] czerwca 2019 r. nie określało terminu do uzupełnienia wskazanego w nim braku oraz nie zawierało pouczenia o konsekwencjach prawnych jego niewykonania. Jednakże, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy powyższe uchybienie organu odwoławczego nie miało jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Analiza akt sprawy potwierdza bowiem, że po odebraniu wezwania z [...] czerwca 2019 r. profesjonalny pełnomocnik, który złożył odwołanie w imieniu skarżącego, nie uzupełnił akt sprawy o stosowne pełnomocnictwo, choć pomiędzy odebraniem powyższego wezwania ([...] czerwca 2019 r.) a wydaniem zaskarżonego postanowienia ([...] października 2019 r.) upłynęły ponad cztery miesiące. Brakującego pełnomocnictwa do działania w niniejszej sprawie w imieniu skarżącego profesjonalny pełnomocnik nie załączył również do skargi do Sądu. Analiza akt administracyjnych nie potwierdza także wyrażonego w skardze do Sądu przekonania pełnomocnika skarżącego, że dokument pełnomocnictwa został złożony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Skoro zatem na dzień złożenia odwołania od decyzji Starosty W. [...] z [...] lutego 2019 r. adwokat S. P. nie legitymował się stosownym umocowaniem do dokonania tej czynności w imieniu skarżącego, to nie mógł skutecznie wnieść odwołania. Prawidłowo zatem w tej sytuacji organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 powołanej ustawy, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest, między innymi, postanowienie kończące postępowanie. Taki zaś charakter miało zaskarżone postanowienie.