I SA/Wa 2686/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, , Protokolant referent Radosław Fijałkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2020 r. nr KOX/1048/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym orzeczeniem z 16 czerwca 2020 r., nr KOX/1049/Po/19, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "Kolegium", "organ") na podstawie art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 65 - dalej: "u.g.n."), art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 916 - dalej: "ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego") i art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 270 - dalej: "ustawa zmieniająca") - orzekło o umorzeniu postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. Orzeczenie Kolegium zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem nr UD-XVII-WGN-UW.WYP.4029.2018 (doręczonym w dniu 17 grudnia 2018 r.) Prezydent m.st. Warszawy wypowiedział [...] dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego części nieruchomości gruntowej (udział 4641/1000000) oznaczonej jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. 10 695 m2, położonej w Warszawie przy ul. [...], związanej z lokalem mieszkalnym nr [...] i zaproponował przyjęcie od dnia 1 stycznia 2019 r. nowej wysokości opłaty w kwocie 2 367,61 zł. W dniu 14 stycznia 2019 r. [...] wniosła do Kolegium o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu jest nieuzasadniona. Powołanym na wstępie orzeczeniem z 16 czerwca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie umorzyło postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 77 ust. 1 i 3 u.g.n., wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, podlega aktualizacji nie częściej niż raz na 3 lata, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Zaktualizowaną opłatę roczną ustala się, przy zastosowaniu dotychczasowej stawki procentowej, od wartości nieruchomości określonej na dzień aktualizacji opłaty. Aktualizacji opłaty rocznej dokonuje się z urzędu albo na wniosek użytkownika wieczystego nieruchomości gruntowej, na podstawie wartości nieruchomości gruntowej określonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Stosownie natomiast do art. 78 ust. 1 u.g.n., aktualizacji opłaty rocznej dokonuje właściwy organ, wypowiadając w formie pisemnej wysokość dotychczasowej opłaty w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego oraz przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. W takiej sytuacji – w myśl art. 78 ust. 2 u.g.n. – użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego, właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Następnie Kolegium wskazało, że w dniu 5 października 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego (...), która w art. 1 ust. 1 i 2 stanowi, że: "Z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów (ust. 1). Przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych." Art. 21 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego (...) stanowi, że: "Postępowania w sprawach aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego oraz aktualizacji lub ustalenia stawek procentowych tych opłat, wszczęte i niezakończone przed dniem przekształcenia, toczą się nadal po tym dniu na podstawie przepisów dotychczasowych." W dniu 13 lutego 2019 r. weszła w życie ustawa zmieniająca, która w art. 2 zmieniła ustawę o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego (...). Zgodnie z art. 4 ustawy zmieniającej, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją (ust. 1). Postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. (ust.2). W tym stanie rzeczy Kolegium stwierdziło, że postępowanie w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, jako wszczęte po dniu 5 października 2018 r. i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej podlega umorzeniu, a strony wiąże dotychczasowa wysokość opłaty rocznej. Pouczając strony o możliwości zaskarżenia wydanego w sprawie orzeczenia Kolegium wskazało, że właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. W razie wniesienia sprzeciwu w terminie, orzeczenie niniejsze traci moc, nawet gdy sprzeciw odnosi się tylko do części orzeczenia. Sąd Rejonowy dla Warszawy - [...] postanowieniem z dnia [...] września 2022 r., sygn. akt [...], po rozpoznaniu sprawy z powództwa [...], odrzucił sprzeciw Miasta Stołecznego Warszawy. Ww. postanowienie Miasto otrzymało w dniu 3 października 2022 r. Pismem z 7 października 2022 r. Miasto Stołecznego Warszawa (dalej: "skarżący", "Miasto") wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe orzeczenie Kolegium wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia skargi. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Miasto zarzuciło: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 112 k.p.a. i art. 9 k.p.a. poprzez wskazanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie błędnego pouczenia w zaskarżonym orzeczeniu w postaci wskazania środka odwoławczego, tj. sprzeciwu, czego konsekwencją było uniemożliwienie m. st. Warszawa wyczerpania drogi administracyjnej w przedmiotowej sprawie i utraty bez swojej winy prawa do oceny zaskarżonego orzeczenia SKO w Warszawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, poprzez błędną wykładnię pojęcia "nieruchomość", a w konsekwencji powyższego jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że przedmiotowe postępowanie powinno być umorzone; 3) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w istotnej dla rozstrzygnięcia kwestii, tj. nieustalenie czy postępowanie w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wszczęte po 5 października 2018 r. zostało skutecznie wypowiedziane wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., a w konsekwencji błędnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe skarżące Miasto wniosło o: 1) przywrócenie terminu do wniesienia środka odwoławczego od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 16 czerwca 2020 r.; 2) uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia Kolegium i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; 3) zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w niniejszej sprawie. Uzasadniając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi Miasto wskazało na nieprawidłowe pouczenie poprzez wskazanie niewłaściwego środka odwoławczego, tj. sprzeciwu zamiast skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaznaczono, że Miasto zastosowało się do pouczenia i w dniu 6 sierpnia 2020 r. złożyło sprzeciw do Sądu Rejonowego dla Warszawy - [...] w Warszawie. Sąd zaś postanowieniem z [...] września 2022 r., sygn. akt [...] odrzucił sprzeciw wniesiony przez m. st. Warszawa. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. W tak przyjętym zakresie kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga jest dopuszczalna. Z uwagi na zastosowanie się strony do zawartego w zaskarżonym orzeczeniu pouczenia o przysługującym stronie środku zaskarżenia w postaci sprzeciwu do sądu powszechnego, Sąd przyjął do rozpoznania wniesioną skargę uwzględniając – w zakresie terminu do jej wniesienia – że została ona złożona niezwłocznie po wydaniu postanowienia Sądu Rejonowego o odrzuceniu sprzeciwu. Sąd miał przy tym na uwadze, że wydane w niniejszej sprawie orzeczenie jako oparte na art. 4 ustawy zmieniającej, nie rozstrzyga sprawy co do istoty i niezależnie od zastosowanej przez Kolegium terminologii, jest procesowo decyzją o umorzeniu (art. 105 § 1 k.p.a.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że decyzja taka wydana z odpowiednim zastosowaniem przepisów k.p.a. i na administracyjnym etapie postępowania, jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i służy na nią skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 12 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1626/21). Pogląd o dopuszczalności sądowoadminstracyjnej kontroli orzeczenia o umorzeniu postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, wydanego na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, został również wyrażony w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 164/22 oraz z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 571/22 (CBOSA). Przechodząc do kontroli zaskarżonego orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie Sąd uznał, że nie odpowiada ono prawu. Istotą sprawy jest wykładnia i prawidłowość stosowania art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. W myśl art. 4 ust. 1 tej ustawy, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenie dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Z kolei ust. 2 stanowi, że postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. Przesłanki ustalone w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej muszą być spełnione łącznie, dla wywołania ustalonego tym przepisem skutku, jak również pozostają istotną okolicznością dla możliwości skorzystania przez organ z umorzenia postępowania, przewidzianego w ust. 2. W postanowieniu z 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 164/22 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że przepis art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej zawiera normę materialną, która w sytuacji określonej w hipotezie tego przepisu, wyznacza wysokość rocznej opłaty przekształceniowej na wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. W tej sytuacji przepis art. 4 ust. 2 ustawy przekształceniowej przewiduje umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy (wszczętego po dniu 5 października 2018 r., gdy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r.) W odniesieniu do pierwszego warunku, jakim jest termin wszczęcia postępowania, zaznaczyć trzeba, że postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po 5 października 2018 r. Należy zaznaczyć, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). W odniesieniu zaś do daty wszczęcia postępowania z urzędu, powszechnie przyjmuje się, że jest to dzień podjęcia pierwszej czynności w stosunku do strony. W niniejszej sprawie Prezydent m. st. Warszawy zawiadomił [...] o wypowiedzeniu wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, które to zawiadomienie zostało przez stronę odebrane w dniu 17 grudnia 2018 r. Wnioskiem złożonym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie za pośrednictwem Prezydenta m. st. Warszawy [...] wystąpiła o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste ww. części nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona. Pismo to zostało złożone w dniu 14 stycznia 2019 r. Powyższe okoliczności wypełniają przesłankę terminu wszczęcia postępowania ustaloną w ust. 1 art. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na celem mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Druga z ustalonych powyższym przepisem przesłanek dotycząca doręczenia wypowiedzenia wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. została przez Kolegium całkowicie pominięta. Organ w tym zakresie nie poczynił żadnych ustaleń, nie odniósł się też do niej w uzasadnieniu orzeczenia. Wymaga zaś zauważenia, że powyższa przesłanka dotyczy "wszystkich" współużytkowników wieczystych. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z nadesłanych akt administracyjnych, [...] pozostaje współużytkownikiem wieczystym nieruchomości będącej własnością m. st. Warszawy oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], w udziale 4641/1000000. Nie jest więc jedynym użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości. Wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej zostało doręczone [...] w dniu 17 grudnia 2018 r. Brak natomiast w aktach sprawy informacji co do pozostałych współużytkowników wieczystych wskazanej nieruchomości gruntowej. Brak ustalenia przez Kolegium skuteczności doręczenia wszystkim współużytkownikom wieczystym wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości będącej własnością m.st. Warszawy, czyni przedwczesnym przyjęcie, że doszło do spełnienia warunków wynikających z ust. 2 art. 4 pow. ustawy, czyli możliwości umorzenia postępowania. W powyższych warunkach należało uznać, że przytoczone przez Kolegium okoliczności nie mogły skutkować przyjęciem, iż doszło do spełnienia warunków wynikających z art. 4 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, czyli możliwości umorzenia postępowania. Sąd podkreśla ponownie, że przewidziane przepisem art. 4 ust. 2 ww. ustawy umorzenie (jako bezprzedmiotowe) postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy ma miejsce wówczas, gdy postępowanie aktualizacyjne zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r. oraz gdy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r. Tym samym, orzeczenie Kolegium o umorzeniu postępowania oparte o ustalenia dotyczące daty wszczęcia postępowania jest przedwczesne. Zostało wydane z naruszeniem zasad prawidłowego zebrania materiału dowodowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 ww. ustawy zmieniającej. W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium zobowiązane będzie dokonać ustaleń w zakresie spełnienia przesłanki doręczenia wypowiedzenia pozostałym współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., co pozwoli wywołać odpowiednie skutki przewidziane przepisami ustawy zmieniającej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie -na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.