I SA/Wa 2684/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Bożena Marciniak WSA Monika Sawa po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. Z. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] z [...] lipca 2020 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz B. Z. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z [...] października 2020 r. - po rozpatrzeniu zażalenia B. Z. i J. B. - utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] nr [...] z [...] lipca 2020 r. odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Nieruchomość położona w [...] w rejonie ul. [...], oznaczona jako "[...] zapisana w tabeli likwidacyjnej wsi [...]", stanowiąca działkę nazwaną "[...]", objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), dalej jako dekret warszawski. Na wniosek J. B. i B. Z. (dalej jako skarżące) z [...] marca 2012 r. zostało wszczęte postępowanie w trybie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2018 r., poz. 121 ze zm.) dalej jako u.g.n., o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomość. W aktach własnościowych przedmiotowej nieruchomości znajduje się odpis aktu notarialnego N [...] z [...] lutego 1947 r., w treści którego M. D. oświadczyła, że posiada na prawie własności gospodarstwo rolne pochodzące z osady włościańskiej we wsi [...], zapisanej w tabeli likwidacyjnej pod [...], składające się z dziesięciu działek, w tym z działkę zwaną "[...]", a następnie darowała ww. aktem notarialnym działkę zwaną "[...]" swojemu synowi S. D.. Prowadząc to postępowanie Prezydent [...] ustalił - na podstawie informacji z Archiwum Sądu Rejonowego dla [...] w [...] - że księgi dawnej pod nazwą "[...] zapisana w tabeli likwidacyjnej wsi [...]" brak w skorowidzu ksiąg dawnych. Ponadto w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów stwierdzających, kto był właścicielem przedmiotowej nieruchomości według stanu na dzień wejścia w życie dekretu warszawskiego. Wobec powyższego wezwał on strony do złożenia do akt sprawy dokumentu, innego niż ww. akt notarialny, potwierdzającego prawo własności M. D. na dzień wejścia w życie dekretu warszawskiego tj. na dzień [...] listopada 1945 r. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, J. B. i B. Z. poinformowały Prezydenta, iż wystąpią do sądu powszechnego z powództwem cywilnym o ustalenie, że w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego właścicielem przedmiotowej nieruchomości była M. D.. Wobec powyższego wniosły o zawieszenie postępowania do czasu wydania stosownego wyroku przez sąd powszechny. Postanowieniem nr [...] z [...] maja 2019 r. Prezydent [...] - na podstawie art. 98 § 1 k.p.a.- zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość do czasu złożenia do akt niniejszej sprawy odpisu prawomocnego wyroku sądu powszechnego ustalającego właściciela nieruchomości objętej wnioskiem o odszkodowanie na dzień [...] listopada 1945 r. Postanowienie to nie zostało zaskarżone przez żadną ze stron postępowania. Pismem z [...] lutego 2020 r. J. B. i B. Z. wniosły o podjęcie zawieszonego postępowania. W uzasadnieniu wskazały, że nie mają możliwości wystąpienia do sądu powszechnego o ustalenie stanu prawnego nieruchomości na dany dzień z uwagi, iż zarówno w judykaturze jak i doktrynie utrwaliła się wykładnia, że strona nie ma interesu prawnego w żądaniu ustalenia stosunku prawnego lub prawa, w sytuacji gdy ustalenie to miałoby być tylko przesłanką prejudycjalną w innym postępowaniu, które już się toczy. Jednocześnie, załączyły jako dowód w sprawie potwierdzony notarialnie za zgodność z okazanym dokumentem odpis przełożonego z języka rosyjskiego aktu notarialnego rep. N [...] z dnia [...] lutego 1883 r. Prezydent [...] pismem z [...] lutego 2020 r. udzielił odpowiedzi na ww. wniosek - informując skarżące, że kwestia prawa własności przedmiotowej nieruchomości nie została rozstrzygnięta w sposób pozwalający na przyjęcie, iż M. D. na dzień wejścia w życie dekretu [...] nadal była właścicielką nieruchomości pochodzącej z "[...] zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi [...]" a oznaczonej jako działka [...]. Podkreślił też, iż z załączonego odpisu dokumentu w postaci przekładu z języka rosyjskiego aktu notarialnego z dnia [...].02.1883 r. wynika, iż M. D., włościanka we wsi [...] gminy [...] powiatu [...], sprzedała A. i K. małżonkom O. wszystkie swoje prawa spadkowe po pierwszym mężu J. R. i po synu P. R. do majątku ruchomego i nieruchomego we wsi [...] gminy [...] powiatu [...]. Zatem zapis ten wprost wskazuje, że M. D. w dacie sporządzenia ww. aktu notarialnego sprzedała przysługujące jej prawa spadkowe do majątku ruchomego i nieruchomego we wsi [...], a co za tym idzie, fakt ten nie potwierdza prawa własności M. D. do przedmiotowej nieruchomości na dzień [...] listopada 1945 r. Kolejnym pismem z [...] czerwca 2020 r. skarżące ponownie wniosły o podjęcie zawieszonego postępowania. Stwierdziły, iż nie mają możliwości uzyskania i dostarczenia wyroku sądu powszechnego, który potwierdziłby prawo własności M. D. do przedmiotowej nieruchomości na dzień [...] listopada 1945 r., a nadto wskazały, że w ich ocenie zgromadzony materiał dowodowy w postaci ww. aktu notarialnego z [...] lutego 1947 r., rep. N [...], jest wystarczający. Dodatkowo wyjaśniły, iż dołączony odpis aktu notarialnego z [...] lutego 1883r. rep. N [...] został błędnie zinterpretowany przez organ administracji, gdyż wynika z niego, że rodzice M. D. tj.: A. i K. O. zakupili nieruchomość we wsi [...] gminy [...] od M. D. (pochodzącej z [...] jest to inna M. D.), która następnie przeszła na ich córkę M. D., A. i K. O. mieli dwoje dzieci: J. i M., przy czym J. O. zmarł bezpotomnie w 1910 r. Po rozpatrzeniu wyżej wymienionych wniosków, Prezydent [...] postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2020 r. odmówił podjęcia zawieszonego postępowania. W uzasadnieniu ponownie wyjaśnił przyczyny wydania postanowienia zawieszającego postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Podniósł, że zgodnie z dyspozycją art. 97 § 2 k.p.a., gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 1-4 k.p.a., organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Wskazał, iż przyczyna zawieszenia postępowania w niniejszej nie ustała, ponieważ skarżące nadal nie złożyły do akt sprawy stosownego dokumentu potwierdzającego własność nieruchomości na dzień [...] listopada 1945 r. J. B. i B. Z. pismem z [...] lipca 2020 r. złożyły zażalenie na powyższe postanowienie Prezydenta [...] do Wojewody [...] - wnosząc o jego uchylenie i zobowiązanie organu do podjęcia zawieszonego postępowania. W uzasadnieniu wskazały, że nie mają możliwości wystąpienia do sądu powszechnego o ustalenie stanu prawnego nieruchomości na dany dzień - o czym informowali we wnioskach o podjęcie postępowania dodając, że ustaleń, których domaga się Prezydent, winien dokonać sam organ administracyjny rozpatrujący sprawę odszkodowania. Po rozpatrzeniu tego zażalenia Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z [...] października 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] nr [...] z [...] lipca 2020 r. - stwierdzając, że organ I instancji słusznie odmówił podjęcia zawieszonego postępowania. Podniósł, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, dopiero po ustaniu przyczyny zawieszenia organ administracji powinien podjąć zawieszone postępowanie. W sposób kompletny w tej kwestii wyraził się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 516/10: "Gdy ustąpią przyczyny zawieszenia postępowania, a zatem gdy rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd uzyska charakter trwały, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na wniosek strony. Przyczyna zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ustąpi z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie, a zatem postępowanie zostanie podjęte, gdy organ stwierdzi ustąpienie przyczyny, z powodu której postępowanie zostało zawieszone. Z art. 97 § 2 k.p.a. wynika także inicjatywa podjęcia zawieszonego postępowania - zawieszone postępowanie podejmuje organ administracji publicznej z urzędu lub na żądanie strony. Oznacza to, że na organie administracji publicznej ciąży obowiązek badania, czy nie ustąpiła przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania, a w przypadku stwierdzenia jej ustąpienia, obowiązek podjęcia zawieszonego postępowania. Również strona może żądać podjęcia zawieszonego postępowania, jednakże, stosownie do art. 97 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej podejmie postępowanie dopiero po ustaniu przyczyny zawieszenia." Tymczasem z analizy akt sprawy jednoznacznie wynika, że nie ustała przyczyna wydania przez Prezydenta [...] postanowienia zawieszającego z [...] maja 2019 r. Organ zawiesił postępowanie w sprawie o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość do czasu złożenia do akt sprawy odpisu prawomocnego wyroku sądu powszechnego ustalającego właściciela nieruchomości objętej wnioskiem o odszkodowanie na dzień [...] listopada 1945 r. Natomiast do wniosków o podjęcie zawieszonego postępowania nie zostały załączone żądane przez organ dokumenty. Zaś do wniosku z dnia [...] lutego 2020 r. został dołączony, potwierdzony notarialnie za zgodność z okazanym dokumentem, odpis przełożonego z języka rosyjskiego aktu notarialnego rep. [...] z dnia [...] lutego 1883 r., na podstawie którego, wbrew twierdzeniu skarżących, nie można ustalić w sposób jednoznaczny i niepodważalny stanu własności nieruchomości objętej wnioskiem o odszkodowanie na dzień [...] listopada 1945 r. Na zakończenie Wojewoda wskazał, że postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania w sytuacji, gdy zagadnienie wstępne nie zostało rozstrzygnięte, narusza prawo w sposób rażący (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 września 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 471/11). Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. Z. - wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] oraz postanowienia Prezydenta [...] a także o zasądzenie kosztów postępowania . W uzasadnieniu podniosła, że nigdy nie składała wniosku o zawieszenie postępowania - dlatego też nie było podstaw do jego zawieszenia na zgodny wniosek stron. Poza tym organ nie wskazał jako podstawy zawieszenia przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.- zatem nie uznał, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od orzeczenia innego organu i dlatego już nie ma podstaw do powoływania się na niewykonanie przez stronę nałożonego obowiązku przez nieprzedstawienie rozstrzygnięcia sądu powszechnego ustalającego właściciela nieruchomości na dzień [...] listopada 1945r. Dodała, że utrwalone już orzecznictwo sądów powszechnych nie dopuszcza powództwa o ustalenie, które zmierza do uzyskania dowodów celem wykorzystania w innym postępowaniu por. wyrok SN z [...] lutego 1999 r. sygn. akt [...]. Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1043/19 potwierdzono przyjęty przez sądy powszechne pogląd, że: "Prawomocny wyrok, wydany w procesie prowadzonym na podstawie art. 189 k.p.c., ma definitywnie zakończyć spór pomiędzy stronami lub zapobiec powstaniu takiego sporu na przyszłość, a nie stanowić rozstrzygający argument (niejako "super dowód") na potrzeby innego postępowania." Zatem skoro Prezydent [...] zawiesił prowadzone postępowanie na zgodny wniosek stron, a strona nie złożyła takiego wniosku, to należy zakwestionować skuteczność tego orzeczenia. Odmowa podjęcia zawieszonego postępowania z powodu nieskierowania do sądu powództwa o ustalenie, które zawieszono powołując się na wniosek strony o zawieszenie, była niezasadna a wniosek o podjęcie postępowania zasługiwał na uwzględnienie. W związku z tym Wojewoda [...] jako organ II instancji powinien był dostrzec tę sprzeczność i uchylić zaskarżone postanowienie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienia naruszają przepisy prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody [...] z [...] października 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] lipca 2020 r. odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położona w [...] w rejonie ul. [...], oznaczona jako "Osada włościańska zapisana w tabeli likwidacyjnej wsi [...]", stanowiąca działkę nazwaną "[...]". Jak wynika z akt sprawy Prezydent wezwał J. B. i B. Z. do złożenia do akt sprawy dokumentu - innego niż akt notarialny [...] z [...] lutego 1947 r. - potwierdzającego prawo własności M. D. na dzień wejścia w życie dekretu warszawskiego tj. na dzień [...] listopada 1945 r. W związku z tym żądaniem skarżące poinformowały go, iż wystąpią do sądu powszechnego z powództwem cywilnym o ustalenie, że w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego właścicielem przedmiotowej nieruchomości była M. D. i wniosły o zawieszenie postępowania o przyznanie odszkodowania do czasu wydania stosownego wyroku przez sąd powszechny. Postanowieniem z [...] maja 2019 r. Prezydent zawiesił to postępowanie - wskazując jako podstawę prawną art. 98 § 1 k.p.a. dotyczący fakultatywnego zawieszenia postępowania na wniosek strony - stwierdzając jednocześnie, że zawiesza postępowanie z urzędu. Tymczasem przyczyny obligatoryjnego zawieszenia postępowania (tzw. z urzędu) są określone w art. 97 § 1 k.p.a. Ponadto zawiesił je do czasu złożenia do akt sprawy odpisu prawomocnego wyroku sądu powszechnego ustalającego właściciela nieruchomości objętej wnioskiem o odszkodowanie na dzień [...] listopada 1945 r. - a więc w sytuacji, gdy wydanie takiego wyroku w trybie art. 189 k.p.c. w tej sprawie nie jest dopuszczalne. Poza tym należy mieć na uwadze, że w sprawie dotyczącej przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość o pow. około [...] m2 zostały wydane już dwie prawomocne decyzje: z [...] marca 1972 r. - odnośnie odszkodowania za część działki o pow. [...] m2 m oraz z [...] października 1977 r. - odnośnie odszkodowania za część działki o pow. [...] m2, zaś obecna sprawa dotyczy odszkodowania za pozostałą część nieruchomości. Przy czym w żadnej z tych spraw prawo własności M. D. nie było kwestionowane przez organ wydający decyzję. Zatem organ skierował do stron postępowania nieuzasadnione żądanie (złożenia do akt sprawy stosownego dokumentu potwierdzającego własność nieruchomości na dzień [...] listopada 1945 r.) - w sytuacji, gdy dysponował już dokumentem potwierdzającym prawo własności M. D.. Następnie Prezydent postanowieniem z [...] lipca 2020 r. odmówił podjęcia zawieszonego postępowania - wskazując jako podstawę prawną art. 97 § 2 k.p.a., który stanowi, że gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 1-4 k.p.a., organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Zatem odmówił podjęcia zawieszonego postępowania z uwagi na art. 97 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy podstawą zawieszenia był art. - 98 § 1 k.p.a., a nie art. 97 § 1 k.p.a. Zaś Wojewoda [...] postanowieniem z [...] października 2020 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie Prezydenta [...] - stwierdzając, że słusznie odmówił on podjęcia zawieszonego postępowania, gdyż nie ustała przyczyna zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - ponieważ skarżące nie złożyły do akt sprawy stosownego dokumentu potwierdzającego własność nieruchomości na dzień [...] listopada 1945 r. Orzeczeniem tym także on potwierdził fakt zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.- podczas, gdy w rzeczywistości organ I instancji wskazał jako podstawę zawieszenia art. 98 § 1 k.p.a. Biorą pod uwagę wyżej opisane błędy i nieprawidłowości w działaniach organów obu instancji Sąd uznał, że niniejszej sprawie Prezydent [...] najpierw błędnie zawiesił przedmiotowe postępowanie a następnie w sposób nieuzasadniony odmówił jego podjęcia, zaś Wojewoda [...] niesłusznie utrzymał w mocy wadliwe postanowienie organu I instancji. Rozpoznając ponownie sprawę Prezydent [...] weźmie pod uwagę przedstawione stanowisko Sądu. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzekł na postawie art. 200 i art. 205 § 1 tej ustawy. ----------------------- 6