I SA/Wa 266/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi R. D. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej oddala skargę.

Rada [...], na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.) podjęła [...] października 2020 r. uchwałę nr [...], uchylającą w § 1 uchwałę Rady [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] podwyższającą kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej uprawniającego do zasiłki celowego z przeznaczeniem na pokrycie bieżących kosztów utrzymania budynku/lokalu mieszkalnego. W § 3 ust. 2 ww. uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem 1 stycznia 2021 r. Uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 23 października 2020 r. pod poz. 10650. Na powyższą uchwałę, pismem z 7 stycznia 2021 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. D., kwestionując ją w zakresie ustalonej w niej daty wejścia w życie i żądając stwierdzenie jej nieważności w tej części. Skarżący podnosił, że uzasadnieniem dla kwestionowanej uchwały była mająca wynikać ze zmiany sposobu naliczania opłat za odbiór odpadów komunalnych obniżka tych opłat, co w dalszej kolejności miało pozwolić na ich samodzielne regulowanie przez osoby samotnie gospodarujące. Jednakże zwracał uwagę, że uchwałą z [...] listopada 2020 r. nr [...] Rada [...] zmieniła termin w jakim wejść ma w życie uchwała Rady [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] wprowadzające nową metodę obliczania opłaty za odpady komunalne - z 1 grudnia 2020 r. na 1 kwietnia 2021 r. Skoro zaś zaskarżona uchwała był pochodną nowej metody naliczania tej opłaty, to termin jej wejścia w życie należy, jego zdaniem, przesunąć o tyle miesięcy o ile przesunięto termin wejścia w życie zmienionej metody naliczania ww. opłaty. Uzasadniając swój interes w zaskarżeniu uchwały, skarżący wskazywał na odmowę przyznania mu przez Ośrodek Pomocy Społecznej [...] decyzją nr [...] z [...] grudnia 2020 r. zasiłku celowego na styczeń i luty 2021 r. w kwotach po [...] złotych (o które wnioskował 11 grudnia 2020 r.) z powołaniem się na tę uchwałę, a przyznanie mu takiego zasiłku w grudniu 2020 r. (decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...]). W odpowiedzi na skargę Rada [...] wniosła o jej odrzucenie z uwagi na brak interesu prawnego po stronie skarżącego legitymującego go do wniesienia skargi, względnie o oddalenie jej jako niezasadnej. Zdaniem organu skarżący nie wykazał, aby przysługiwało mu konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym lub publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby wskutek uchylenia zaskarżonej uchwały naruszone. Nie przysługiwały mu przede wszystkim żadne prawa nabyte, które by mu odebrano. Można ewentualnie w niniejszej sprawie rozpatrywać naruszenie jego interesu faktycznego. Nie może on bowiem skorzystać z pomocy w formie zasiłku celowego wskutek niespełniania ustawowego kryterium dochodowego. Jednakże na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej może się starać o przyznanie specjalnego zasiłku celowego, o ile zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Krańcowa Rada zwracała uwagę, że podwyższenie kryteriów dochodowych na podstawie art. 8 ust. 2 ww. ustawy jest jej uprawnieniem, które pozwala na objęcie pomocą materialna większej liczby mieszkańców niż w przypadku stosowania kryteriów ustawowych. Nie jest to jednak pomoc, do której samorząd jest zobowiązany, ale może z takich instrumentów korzystać i określać ramy czasowe ich funkcjonowania adekwatnie do swoich możliwości finansowych. W replice do tej odpowiedzi skarżący podtrzymał skargę, wyjaśniając dodatkowo, że nie kwestionuje samej zasadności uchwały, a jedynie datę jej wejścia w życie. Nawiązując z kolei do argumentacji organu, że osoby spełniające kryterium dochodowe nadal będą mogły otrzymywać zasiłek, zauważał, że kryterium dla osoby samotnej wynosi 701 złotych, a zgodnie z uchyloną uchwałą wynosiło 1752,50 złotych. Przyznanie zaś osobie przekraczającej kryterium dochodowe zasiłku celowego specjalnego oparte jest na uznaniu administracyjnym i Urząd Miasta nie przeznacza na to dodatkowych środków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest niezasadna. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...], uchylająca uchwałę Rady [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. o podwyższeniu kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej uprawniającego do zasiłku celowego przeznaczonego na pokrycie bieżących kosztów utrzymania budynku/lokalu mieszkalnego. Przy czym skarga zawężona została do przepisu końcowego tej uchwały (§ 3 ust. 2), określającego datę jej wejścia w życie. Wniesiona ona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713) dalej: ,,u.s.g.", stanowiącym, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z treści ww. przepisu wynika, że dla uznania dopuszczalności wniesienia przez jednostkę skargi na uchwałę organu gminy, niezbędne jest wykazanie, że godzi ona w jej sferę prawną, wywołując negatywne konsekwencje prawne jak np. zniesienie ograniczenie, czy też uniemożliwienia realizacji przez niego uprawnienia lub interesu prawnego. Stąd składając skargę, musi ona wykazać naruszenie własnego interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną sytuacją prawną. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy taki bezpośredni związek pomiędzy konsekwencjami prawnymi wejścia w życie skarżonej uchwały, a własną sytuacją został przez skarżącego wykazany. Skutkiem bowiem uchylenia nią uprzednio obowiązującego na obszarze [...] podwyższonego progu kryterium dochodowego, uprawniającego do ubiegania się przez osobę samotnie gospodarującą o przyznanie pomocy społecznej w formie zasiłku celowego, na zasadach określonych w art. 39 ustawy o pomocy społecznej (ustalonego uchwałą z [...] grudnia 2019 r.), było pozbawienie skarżącego samej możliwości efektywnego ubiegania się o ten rodzaj wsparcia. Odzwierciedleniem tego była zaś odmowa przyznania mu, z powołaniem się na ww. uchwałę, zasiłku celowego na zabezpieczenie niezbędnych potrzeb bytowych w styczniu i lutym 2021 r. Powyższe czyni zatem - wbrew temu co twierdzi organ - jego skargę dopuszczalną. Sama dopuszczalność wniesienia skargi na akt prawa miejscowego (a takim jest kwestionowana uchwała), nie jest jednak równoznaczne z uznaniem jej zasadności. Ta bowiem będzie zasadna, gdy akt ów jest obarczony wadami uprawniającymi sąd administracyjny do stwierdzenia, w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) jego nieważność w całości lub w części, albo stwierdzenia, że został on wydany z naruszeniem prawa. Przyczyny z powodu, których tego rodzaju rozstrzygniecie może być przez sąd wydane doprecyzowane zostały w przepisach ustaw samorządowych, w tym m.in. w art. 91 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1 zd. pierwsze). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Jako, że przepis ten nie definiuje obu rodzajów naruszeń prawa (istotnego i nieistotnego), sięgnąć w tym przypadku należy dodatkowo do wypracowanego na tym tle poglądu doktryny i orzecznictwa, gdzie za "istotne naruszenie prawa" uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zaś zalicza się naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Będą to więc takie m.in. naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (vide wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805). Na żadną z tych wad skarżący jednak nie wskazuje. Nie dostrzega ich również Sąd. Artykuł 18 ust. 1 u.s.g. stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Do jej wyłącznej kompetencji, w myśl art. 18 ust. 2 u.s.g., należy m.in. stanowienie w innych sprawach (niż wymienione w punktach 1 do 14a) zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Artykuł 8 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej tworzy z kolei kompetencję dla rady gminy do podwyższenia kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej oraz kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Stosownie bowiem do tego unormowania rada gminy w drodze uchwały może podwyższyć kwoty, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2, uprawniające do zasiłków okresowego i celowego. Na tej samej podstawie rada gminy jest również władna uchylić lub zmienić własną uchwałę określającą kryteria wskazane w art. 8 ust. 2. Co przy tym istotne uchwałę w tym przedmiocie podejmuje ona w ramach uznania administracyjnego i może to uczynić w każdym czasie. Z powyższego wynika zatem, że Rada [...] była uprawniona do podjęcia uchwały skutkującej powrotem do obowiązywania na terenie [...] określonych w ustawie o pomocy społecznej stawek kryterium dochodowego, uprawniających do uzyskania zasiłku celowego. Uprawnień tych zresztą skarżący nie kwestionuje, czemu dał wyraz zarówno w treści skargi jak i piśmie procesowym z 6 kwietnia 2021 r. Sprzeciwia się natomiast określonej w uchwale dacie jej wejścia w życie. Wejście jej w życie, a tym samym rozpoczęcie obowiązywania norm prawnych w niej ustanowionych (w tym przypadku normy derogującej z obrotu prawnego uchwalę z [...] grudnia 2019 r.), uwarunkowane, jak wynika z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP jej ogłoszeniem. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa (art. 88 ust. 2 Konstytucji). W stanie prawnym obecnie obowiązującym w dacie podejmowania uchwały (jak również obecnie) była to ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461), która w art. 4 ust. 1 określa minimalny okres vacatio legis (tj. okres jaki musi upłynąć pomiędzy ogłoszeniem aktu normatywnego, a jego wejściem w życie) na 14 dni, przywidując jednocześnie, że dany akt normatywny może wyznaczyć go w wymiarze większym. Z punktu widzenia zasad techniki prawodawczej dopuszczalne jest jednocześnie formułowanie przepisu określającego datę wejścia w życie uchwały w formule odwołującej się zarówno do upływu określonej ilości dni, tygodni, miesięcy czy lat od ogłoszenia aktu jak i poprzez wskazanie konkretnego terminu kalendarzowego (por. § 45 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - Dz.U. z 2016 r., poz. 283). W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy poza sporem jest, że kwestionowana uchwała opublikowana została we właściwym ku temu publikatorze (Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego) i że miało to miejsce 23 października 2020 r. Oznacza to, że § 3 ust. 2 tej uchwały, ustanawiający datę jej wejścia w życie na dzień 1 stycznia 2021 r., nie narusza minimalnego vacatio legis określonego w art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. Nie narusza także wyznaczonego zasadami techniki prawodawczej standardu redagowania przepisów prawa stanowiących o dacie wejścia w życie danego aktu normatywnego. Akcentowany natomiast w skardze fakt, że w dacie tej nie zaktualizowały się jeszcze okoliczności, które legły u podstaw podjęcia przez Radę [...] uchwały uchylającej uchwałę podwyższającą kryterium dochodowe uprawniające do zasiłku celowego (tj. spodziewana obniżka obciążeń finansowych gospodarstw domowych, wynikająca ze zmienionej uchwałą z [...] października 2020 r. nr [...] metodologii naliczania opłat za odpady komunalne), dla oceny legalności zaskarżonej uchwały, a zwłaszcza jej § 3 ust. 2, jest irrelewantny. Sama treść normatywna tej uchwały, w tym jej przepis końcowy, w żaden sposób nie wiążą bowiem uzyskania przez nią mocy obowiązującej z wejściem w życie uchwały nr [...]. Stąd powoływane przez skarżącego przesunięcia daty wejścia w życie tej ostatniej uchwały nie może rzutować na ocenę zgodności z prawem uchwały obecnie przez niego kwestionowanej. W tym stanie rzeczy jego skarga, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).