I SA/Wa 2617/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, asesor WSA Kamil Kowalewski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi G. S. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 października 2023 r. nr DAP-WOSRFR.7281.27.2023.JL w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 12 października 2023 r. znak: DAP-WOSRFR.7281.27.2023.JL Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: minister, organ), na podstawie art. 123 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775; dalej: kpa), art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) oraz art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2097 – dalej ustawa) po rozpatrzeniu zażalenia G. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 5 lipca 2023 r. znak: [...], o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej położonych w miejscowości [...], powiat [...], województwo [...] (obecnie [...]), utrzymał to postanowienie w mocy. W uzasadnieniu minister wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzi konieczność zawieszenia postępowania jednakże nie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa – jak uczynił to organ pierwszej instancji – a w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Minister wyjaśnił, że następcy prawni A. K. (osoby wskazanej jako właściciela pozostawionej nieruchomości), tj. O. Z. i M. K., zmarli przed wszczęciem przedmiotowego postępowania, a zatem nie ma zastosowania art. 97 § 1 pkt 1 kpa. Wobec tego, że spadkobiercy ww. osób nie zostali ustaleni w toku przedmiotowego postepowania, a w świetle art. 3 ust. 2 ustawy, w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2, to ustalenie ich następców prawnych stanowi – jak wskazał minister – zagadnienie wstępne od którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie merytorycznej decyzji. Odnosząc się do stanowiska skarżącej, że organ powinien wydać decyzję częściową jedynie wobec niej, pomijając pozostałych następców A. K., organ wskazał, że stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2017 r. sygn. akt I OPS 3/17, złożenie wniosku przez skarżącą G. S. skutkowało wszczęciem postępowania również wobec wszystkich następców prawnych właściciela pozostawionego mienia, którzy w przedmiotowej sprawie nie zostali ustaleni. Podkreślono także, że w sprawach wywołanych wniesieniem wniosku o rekompensatę za mienie zabużańskie zachodzi ewidentna jedność stosunku materialnoprawnego i okoliczność ta przesadza o tym, że toczy się jedno postępowanie administracyjne wobec wszystkich zainteresowanych uprawnionych do potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia określonego mienia nieruchomego poza obecnymi granicami państwa polskiego przez jego właściciela. Konkludując organ wskazał, że ustalenie spadkobierców dawnego właściciela nieruchomości (jego następców prawnych) stanowi zagadnienie wstępne i dlatego zachodzi przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Od powyższego rozstrzygnięcia skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze skarżąca nie zgodziła się z wydanym rozstrzygnięciem stwierdzając, że jej sprawa jest nie tylko nie załatwiona, ale i nie rozpatrywana z należytą starannością. Skarżąca, powołując się na orzeczenie Sądu Najwyższego w sprawie sygn. akt I CSK 596/14 wskazała, że jej prawo do tzw. rekompensaty za mienie zabużańskie jest prawem majątkowym i wchodzi w skład masy spadkowej. Jest niczym innym jak przyznanie repatriantowi uprawnienia majątkowego, stanowiącego ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą. Skarżąca wniosła o wzięcie jej argumentów pod uwagę, uznanie jej jako jedynego beneficjenta rekompensaty oraz wypłatę w całości. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie jest orzeczeniem o charakterze procesowym, co powoduje, że zakres kognicji Sądu ogranicza się wyłącznie do oceny legalności zawieszenia postępowania i nie obejmuje oceny w kwestii merytorycznego rozstrzygnięcia. Zaskarżonym postanowieniem minister utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty, jednakże wskazał, że rozstrzygnięcie powinno zapaść w oparciu o inną podstawę prawną. W ocenie Sądu minister zasadnie i prawidłowo uznał, że skoro następcy prawni A. K. (właściciela pozostawiającego mienie) zmarli jeszcze przed wszczęciem kontrolowanego postępowania i dotąd nie ustalono ich spadkobierców, to przedmiotowe postępowanie powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a nie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa, który dotyczy możliwości zawieszenie postępowania w sytuacji śmierci strony w toku postępowania. Minister słusznie uznał, że uchybienie organu pierwszej instancji w zakresie zastosowania niewłaściwej podstawy prawnej nie miało wpływu na wynik rozstrzygnięcia, bowiem w okolicznościach sprawy zachodziły inne przesłanki z kpa do zawieszenia postępowania (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2023 r. sygn. I OSK 660/23). Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. W niniejszej sprawie zagadnieniem wstępnym (prejudycjalnym) było ustalenie kręgu spadkobierców po następcach prawnych A. K. (właściciela pozostawiającego mienie), tj. po O. Z. i M. K. Zgodnie z art. 3 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2. Zaznaczyć trzeba, że postępowanie w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty wszczęte zostało na skutek wniosku G. S., jednej ze spadkobierców właściciela ww. nieruchomości. Należy podkreślić, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2017 r. sygn. I OPS 3/17 (ONSAiWSA 1/2018/2), złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy. Uwzględniając argumentację przedstawioną w tej uchwale należy przyjąć, że w sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty toczy się jedno postępowanie, a jego stronami są wszyscy spadkobiercy właściciela pozostawionej nieruchomości. W orzecznictwie wskazano, że celem załatwienia sprawy o potwierdzenie prawa do rekompensaty jednym rozstrzygnięciem, z jednej strony umożliwia skoncentrowanie postępowania dowodowego co przyspiesza proces, z drugiej strony pozwala uniknąć rozbieżności co do istotnych rozstrzygnięć określonych w art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy, które mogłyby powstać przy rozpatrywaniu kilku wniosków osób uprawnionych (por. wyroki NSA z dnia 16 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 2993/12, sygn. akt I OSK 3130/12). W związku z tym, że w toku prowadzonego postępowania organ nie zdołał ustalić kręgu spadkobierców O. Z. i M. K. (spadkobierców A. K.), zasadnie stwierdził, że stanowi to zagadnienie wstępne, a postępowanie w niniejszej sprawie powinno zostać zawieszone. Zasadnie minister także wskazał, że tylko postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku lub akt poświadczenia dziedziczenia uprawniają organ do uznania danej osoby za stronę postępowania. Powyższe potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z 14 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 68/16, w którym wskazano, że nie jest możliwe, by organ samodzielnie ustalił spadkobierców właściciela nieruchomości, nawet gdyby dysponował danymi potencjalnych spadkobierców, ponieważ dowodem istnienia następstwa prawnego nieżyjących osób fizycznych może być jedynie postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Prawidłowym zatem jest – wbrew twierdzeniu skarżącej o możliwości częściowego załatwienia sprawy - uzależnienie rozpoznania złożonego w sprawie wniosku o przyznanie prawa do rekompensaty, od dołączenia do akt sprawy postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku bądź aktu notarialnego poświadczenia dziedziczenia po O. Z. i M. K.. Odnosząc się zaś do twierdzenia skarżącej, że prawo rekompensaty wchodzi w jej skład masy spadkowej po zmarłym A. K. należy wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że prawo do rekompensaty nie ma charakteru cywilnego, a jest prawem publicznym (administracyjnym) i nie wchodzi w skład spadku, a zatem nie można twierdzić, że spadkobiercy A. K., tj. O. Z. i M. K. mogli tym prawem dysponować. Przepisy ustawy zabużańskiej z dnia 8 lipca 2005 r. nie przewidują też możliwości obrotu prawnego inter vivos roszczeniami przysługującymi z tytułu pozostawienia tzw. mienia zabużańskiego (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r. I OSK 1745/11, wyrok. NSA z 26 kwietnia 2012 r. sygn. I OSK 606/11). Reasumując, w ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, że ustalenie spadkobierców O. Z. i M. K. – następców prawnych właściciela nieruchomości A. K., stanowi zagadnienie wstępne (prejudycjalne) w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, gdyż – w myśl art. 10 i 28 kpa w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Następcom tym przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym tej nieruchomości, a jednocześnie okoliczności tej organ nie może ustalić we własnym zakresie. Skutkowało to oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ppsa.