I SA/Wa 2606/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Gabriela Nowak sędzia WSA Bożena Marciniak asesor WSA Dorota Kozub - Marciniak (spr.) Protokolant specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 24 sierpnia 2022 r. nr SKO/I/I/1208/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia 30 czerwca 2022 r. nr [...].

B. G. (dalej także, jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechnowie z dnia 24 sierpnia 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Stan sprawy przedstawia się następująco. Skarżąca w dniu 14 czerwca 2022 r. zwróciła się do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad mężem J. G J. G. posiada orzeczenie o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji wydane przez lekarza rzeczoznawcę KRUS w dniu 31 stycznia 2019 r. Stwierdzono, że nie da się ustalić od kiedy występuję niezdolność do samodzielnej egzystencji. Decyzją z dnia 30 czerwca 2022 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Organ ustalił, że J. G. pozostaje w związku małżeńskim ze skarżącą; żona nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym; B. G. ma ustalone prawo do świadczeń rentowych - renta rolnicza z KRUS. Ponadto organ wskazał, że negatywną przesłanką w rozpatrywanej sprawie zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej, jako: u.ś.r.) jest fakt, że niepełnosprawność J. G. powstała po ukończeniu 18 roku życia i po zakończeniu nauki w szkole. Od powyższej decyzji skarżąca odwołała się. Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności podniósł, że wadliwe było negatywne rozstrzygnięcie organu I instancji wydane w oparciu o wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r., którą zakwestionował Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443). Skutkiem wyroku, wskazanym przez sam Trybunał jest niekonstytucyjność części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ I instancji nie miał zatem podstaw do stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. w sposób, który różnicował prawo do świadczenia ze względu na czas powstania niepełnosprawności. Dalej Kolegium wskazało, że bezspornie małżonka jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego wymienioną w art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r., albowiem jest - poza matką i ojcem, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 - inną osobą, na której, zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny. Ustawa o świadczeniach rodzinnych, poza wyłączeniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego małżonka będącego osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności (zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r.), nie wymienia żadnych innych przesłanek w stosunku do małżonka poza ogólnymi przesłankami dotyczącymi wszystkich uprawnionych. W ocenie organu negatywną przesłanką dla ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w tej sprawie jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. B. G. została uznana przez Lekarza Orzecznika KRUS za trwale całkowicie niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym i z tego tytułu otrzymuje rentę rolniczą. W związku z powyższym świadczenie pielęgnacyjne skarżącej nie przysługuje. Skarżąca deklaruje, że jest gotowa zawiesić pobieranie renty rolniczej na rzecz przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże Kolegium uznało, że przepis wyraźnie wskazuje na przysługujące prawo do renty niezależnie od faktu jej pobierania bądź nie. Organ powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 i podniósł, że Trybunał wypowiedział się o niezgodności z Konstytucją jedynie w sprawie ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, nie odniósł się w tym wyroku co do pozostałych negatywnych przesłanek uniemożliwiających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego tj. m.in. renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, emerytury, rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019r., a których otrzymywanie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z przepisem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Zdaniem Kolegium, na przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie pozwala również wykładnia prokonstytucyjna. Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, nie można z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać znaczenia przepisom ustawy sprzecznego z jej brzmieniem. Stosowanie prawa nie powinno bowiem wypełniać istniejących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy. Z tym rozstrzygnięciem skarżąca nie zgodziła się i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że sam fakt ustalenia prawa do jednego ze świadczeń wskazanych w tym przepisie, w tym renty, uzasadnia uznanie, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje w sytuacji, gdy zgodnie z utrwalonym orzecznictwem podstawą odmowy przyznania tego świadczenia jest nie sam fakt ustalenia prawa do tego świadczenia ale fakt jego rzeczywistego pobierania. W uzasadnieniu skargi przedstawiono stosowną argumentację na poparcie stawianych zarzutów, podkreślając, że skarżąca deklarowała wolę zawieszenia pobierania renty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Podstawę materialną zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 17 ust. 1 u.ś.r.). Powodem odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego było uznanie przez organ orzekający w sprawie, że skarżąca ma ustalone prawo do renty, co wypełnia dyspozycję przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. W ocenie Sądu, organy obydwu instancji rozpatrujące niniejszą sprawę dokonały nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. W konsekwencji niezasadnie zastosowały ten przepis, odmawiając skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organy, opierając się na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjęły, że w sytuacji, w której osobie ubiegającej się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jednocześnie prawo do renty, wnioskowane świadczenie nie przysługuje. Zauważyć należy, iż kwestia wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nie jest wykładana przez sądy administracyjne jednolicie, na co słusznie zwrócił uwagę organ, aczkolwiek obecnie dostrzega się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19 i z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. powinna uwzględniać kontekst historyczny pojawienia się tego przepisu w systemie prawa. Odczytanie znaczenia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w obecnych realiach, jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, pozostaje zdaniem NSA, w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej. Odnotować należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany był również pogląd, że w takiej sytuacji organ powinien przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy wysokością tego świadczenia i pobieraną emeryturą/rentą (por. wyroki NSA z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19; z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19). Jednakże w późniejszym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury/renty (netto) pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki (por. wyroki NSA: z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/20; z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; z 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 650/20). Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania, np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. wyroki WSA: w Poznaniu z 13 stycznia 2020 r., sygn. akt IVSA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1265/19). Powyższe przemawia za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: świadczenia pielęgnacyjnego lub renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym. Możliwym jest bowiem przyznanie osobom spełniającym warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego i pobierającym rentę, świadczenia pielęgnacyjnego jedynie w pełnej wysokości określonej w art. 17 ust. 3 u.ś.r., pod warunkiem dokonania przez osobę uprawnioną wyboru jednego z tych świadczeń. Nie gwarantowałaby bowiem zasady równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która umożliwiałaby przyznanie osobom pobierającym rentę dodatkowo świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19 - w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r. gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 poz. 291, dalej, jako: u.e.r.f.u.s.), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i renty, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Biorąc pod uwagę wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadę bezpośredniego stosowania jej przepisów dokonując prokonstytucyjnej wykładni przepisów omawianej ustawy w kontekście realizacji zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2) obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.,1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69), Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku uznał, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę (rentę), winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie renty. Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do renty, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty renty poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Jednocześnie zaś eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do renty. Należy też zwrócić uwagę, że skarżąca nie może pracować w gospodarstwie rolnym. To zaś nie wyklucza podjęcia pozarolniczej pracy zarobkowej. Czym innym jest bowiem całkowita niezdolność do jakiejkolwiek pracy w rozumieniu art. 12 ust. 2 u.e.r.f.u.s. (por. wyrok NSA z 23 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 237/20), a czym innym całkowita niezdolność do pracy tylko w gospodarstwie rolnym w rozumieniu art. 21 ust. 5 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (por. wyrok NSA z 24 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 779/21). W tym drugim przypadku za całkowicie niezdolnego do pracy w gospodarstwie rolnym uważa się ubezpieczonego, który z powodu naruszenia sprawności organizmu utracił zdolność do osobistego wykonywania pracy tylko w gospodarstwie rolnym. Zatem w niniejszej sprawie nie występuje przeszkoda do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro zatem przeszkodę uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wiązać należy nie tyle z ustalonym prawem do renty, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia, to obowiązkiem organów było poinformowanie strony o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie renty i uzależnienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Wynika to z nałożonego przez art. 9 K.p.a. na organy obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Należyte wypełnienie przez organy powyższych obowiązków czyni zadość zasadzie procedowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.). Ponadto należy zauważyć, że zgodnie z art. 79a K.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W rozpoznawanej sprawie organy nie dopełniły obowiązków określonych w przywołanych przepisach, uniemożliwiając tym samym skarżącej dokonanie wyboru pomiędzy świadczeniami, co było wynikiem dokonania wadliwej wykładni omawianego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Dodatkowo należy wskazać, że Kolegium słusznie skorygowało pogląd organu I instancji w zakresie oceny momentu powstania niepełnosprawności u żony skarżącego jako niemający znaczenia dla przyznania świadczenia. Słusznie organ zauważył, że regulacja art. 17 ust. 1b u. ś.r. stanowiła przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 2014 r. poz. 1443), orzekł, że wskazany przepis w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skutkiem tego wyroku jest ustalenie, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała później, czyli po ukończeniu 18 roku życia, przedmiotowa przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji, przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez tej przesłanki. Wymieniony wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie doprowadził wprawdzie do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, jednak jego treść wiąże - w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - i stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę interpretacyjną. W ocenie Sądu, konsekwencją powyższego jest to, że organy administracji publicznej rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. W związku z tym, wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. przesłanka w postaci daty powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy wnioskowanego świadczenia. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji weźmie pod uwagę przyjętą przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku oceną prawną oraz wykładnię przepisów u.ś.r., w szczególności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, i przeprowadzi niezbędne czynności w celu rozpatrzenia wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce dotychczas pobieranej renty, uwzględniając okoliczność, że skarżąca ma możliwość dokonania wyboru pomiędzy tymi świadczeniami na rzecz korzystniejszego, w tym przypadku świadczenia pielęgnacyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji.