I SA/Wa 2597/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bożena Marciniak sędzia WSA Monika Sawa (spr.) asesor WSA Marek Maliński Protokolant stażysta referent Magdalena Biadoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2024 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję [...] z dnia 23 października 2023 r. nr KOC/5908/Sr/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję [...] z 23 sierpnia 2023 r. nr UD-VII-WSZ/001331/ZZ_SP/08/2023; 2. umarza postępowanie administracyjne.

Decyzją z dnia 23 października 2023 r., nr KOC/5908/Sr/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (SKO/organ) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 23 sierpnia 2023 r., nr UD-VII-WSZ/001331/ZZ_SP/08/2023 o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane i zobowiązaniu K. W. (skarżąca) do jego zwrotu. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. Decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 14 października 2019 r., zmienioną decyzją z dnia 8 stycznia 2021 r., orzeczono o przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem S. W. na okres od 1 października 2019 r. do dnia 31 stycznia 2022 r. Następnie decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2022 r. zmienioną decyzją z dnia 28 grudnia 2022 r., orzeczono o zmianie ww. decyzji z dnia 14 października 2019 r., zmienionej decyzją z dnia 8 stycznia 2021 r., w ten sposób, że wydłużono prawo do świadczenia pielęgnacyjnego do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Z kolei decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 23 sierpnia 2023 r. Nr UD-VII-WSZ/00133l/ZZ_SP/08/2023 orzeczono o uznaniu świadczenia pielęgnacyjnego wypłaconego za okres od 1 marca 2023 r. do 30 czerwca 2023 r. w kwocie 9 832 zł, jako świadczenia nienależnie pobranego i zobowiązaniu skarżącej do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. Z powyższą decyzją nie zgodziła się skarżąca, złożyła odwołanie, w którym zarzuciła błędy formalne oraz brak ustalenia stanu faktycznego rodziny i nieuwzględnienie nadzwyczajnych okoliczności. SKO po odwołaniu się do treści art.. 30 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 390) wskazało, że w niniejszej sprawie wydana została decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2022 r., zmieniona decyzją z dnia 28 grudnia 2022 r., którą orzeczono o zmianie ww. decyzji z dnia 14 października 2019 r., zmienionej decyzją z dnia 8 stycznia 2021 r., w ten sposób, że wydłużono prawo do świadczenia pielęgnacyjnego do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Organ wskazał, że w dniu [...] lutego 2023 r. wydano nowe orzeczenie o niepełnosprawności S. W.. W związku zatem z uzyskaniem nowego orzeczenia o niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne na mocy decyzji z dnia 14 stycznia 2022 r., zmienionej decyzją z dnia 28 grudnia 2022 r., przysługiwało stronie jedynie do dnia wydania ww. nowego orzeczenia. Organ podniósł, że o wydaniu ww. orzeczenia skarżąca nie poinformowała organu niezwłocznie, a wiedzę o tym orzeczeniu organ pozyskał weryfikując dane w elektronicznym krajowym systemie monitoringu orzekania o niepełnosprawności EKSMON. SKO podniosło także, że skarżąca była pouczona o wynikającym z art. 25 ust. 1 ustawy obowiązku niezwłocznego powiadomienia organu właściwego wypłacającego świadczenia rodzinne o wystąpieniu zmian mających wpływ na prawo do świadczenia rodzinnego. Zdaniem organu w sprawie niniejszej zaistniała zatem przesłanka, o której mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy, tj. świadczenie rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Organ podał, że zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. W tej sytuacji, zdaniem SKO prawidłowo przyjęto, że skarżąca jako osoba, która nienależnie pobrała świadczenia, mimo prawidłowego pouczenia, zobowiązana jest do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi od dnia wypłaty do dnia spłaty nienależnie pobranych świadczeń. SKO nadmieniło jednocześnie, że po uprawomocnieniu się niniejszej decyzji, zgodnie z art. 30 ust. 9 ustawy, skarżąca może zwrócić się do organu, który wydal decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, z wnioskiem o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczenie terminu płatności albo rozłożenia na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła K. W. wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. 2024 poz. 1283) (dalej jako: "ustawa o pomocy społecznej"), poprzez brak określenia w otrzymanej decyzji terminu zwrotu nienależnie pobranego świadczenia; 2. art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, poprzez brak pouczenia w otrzymanej decyzji o możliwości złożenia wniosku o umorzenie należności, bądź rozłożenia jej na raty. W skardze zawarła również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji . W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że określenie terminu zwrotu nienależnie pobranego świadczenia stanowi element konieczny decyzji odwołując się przy tym do wykładni językowej i systemowej oraz orzecznictwa sądów administracyjnych. Zdaniem skarżącej pozbawia to decyzji cech tytułu egzekucyjnego i uniemożliwia jej przymusową realizację. Ponadto, skarżąca zarzuciła organowi brak dokonania analizy sytuacji rodzinnej i majątkowej przy podjęciu decyzji o zobowiązaniu jej do zwrotu świadczenia. Wskazywała przy tym na swoją ciężką sytuację rodzinną i majątkową, która uniemożliwia jej zwrot wypłaconych świadczeń. Skarżąca przyznała także, że zapomniała przedstawić organowi nowego orzeczenia o niepełnosprawności swojego syna, jednakże, jak wskazywała, nie zmienia to faktu, że pozostaje on osobą niepełnosprawną. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że podniesione przez skarżącą zarzuty nie podważają prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie przypomnieć należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z kolei z art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 23 października 2023 r. o uznaniu śwaidczenia pielęgnacyjnego wypłaconego za okres od 1 marca 2023 r. do 30 czerwca 2023 r. w kwocie 9 832 zł,, jako świadczenia nienależnie pobranego i zobowiązaniu K. W. do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r) Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.ś.r., osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Od kwot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, o których mowa w ust. 2 pkt 1-3 i 5, naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie (art. 30 ust. 2b u.ś.r.). Jak wynika z brzmienia art. 30 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Stosownie z kolei do art. 25 ust. 1 u.ś.r., w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w tym na wysokość otrzymywanych świadczeń, osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1, jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu właściwego wypłacającego świadczenia rodzinne. Nie było kwestionowane w sprawie, że skarżąca spełnia warunki do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o których mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z treścią art. 24 ust. 4 u.ś.r., prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W myśl natomiast art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm., zwanej dalej: "ustawą COVID"), z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wydane na czas określony na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, którego ważność upływa w terminie od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, zachowuje ważność do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały świadczenie pielęgnacyjne pobrane przez K. W. w związku z sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym synem S. W. za okres od 1 marca 2023 r. do 30 czerwca 2023 r. w kwocie 9 832 zł,, za świadczenie nienależnie pobrane. Organ uznał, że skarżąca prawidłowo pouczona o obowiązku poinformowania organu o wszelkich zmianach mających wpływ na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego oraz o obowiązku przedstawienia odpowiednich dokumentów, w tym uzyskania nowego orzeczenia, nie dopełniła swojego obowiązku i nie poinformowała o uzyskaniu nowego orzeczenia o niepełnosprawności dziecka z [...] lutego 2023 r. Istota sporu sprowadza się zatem do tego czy fakt nieprzedłożenia przez skarżącą nowego orzeczenia o niepełnosprawności, w sytuacji, gdy jest to kolejne orzeczenie stwierdzające niepełnosprawność dziecka, która istnieje od wczesnego dzieciństwa, powoduje, że pobrane w tym okresie świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem nienależnie pobranym i objęte winno być żądaniem zwrotu wraz z odsetkami. W ocenie Sądu stanowisko organu jest błędne. Dla oceny, czy został spełniony warunek pouczenia, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, konieczne jest bowiem uwzględnienie celu tej regulacji prawnej. Wprowadzając powyższy warunek ustawodawca zmierzał do tego, aby obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego ciążył wyłącznie na osobach, które pobierały dane świadczenie wiedząc, że ono im nie przysługuje, zatem w sposób w pełni świadomy. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko wyrażane w judykaturze, że art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie daje organom uprawnienia do pomijania na tej podstawie prawnej istotnych okoliczności faktycznych, tzn. o charakterze prawotwórczym, które się ujawnią w toku postępowania, a które nie zostały "niezwłocznie" podane do wiedzy organu przez osobę zobowiązaną. Przy ocenie, czy zaistniały okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, decydujące są materialnoprawne przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych warunkujące to prawo, czyli z którymi ustawa łączy skutek w postaci nieprzysługiwania lub ustania prawa do świadczeń rodzinnych, zaś sam fakt niedotrzymania wymogu informacyjnego nie ma takiego charakteru. Przepis ten nie uchyla bowiem generalnej normy z art. 7 k.p.a. ustanawiającej zasadę prawdy obiektywnej, w myśl której organy "podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" - co oznacza, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością (por. wyroki WSA: z 10 października 2019 r., IV SA/Wr 245/19; z 15 lipca 2022 r., II SA/Gl 281/22). W niniejszej sprawie nowe orzeczenie o niepełnosprawności S. W., syna skarżącej pozostaje w istocie bez wpływu na przysługujące skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w tym sensie, że potwierdza ono, że syn skarżącej nadal jest zaliczony do osób niepełnosprawnych, czasowo do [...] września 2024 r. Nadal zatem w okresie od 1 marca 2021 do 31 grudnia 2022 przysługiwało skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Organy nie kwestionują, jak wskazano wyżej, że przesłanki z artykułu 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych były spełnione. Podstawa materialna tego świadczenia nie odpadła. Skarżąca opiekował się i opiekuje swoim dzieckiem, które legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. Fakt, że "zapomniała" przedłożyć nowego orzeczenia nie stanowi podstawy do uznania świadczenia za nienależne skoro, jak wskazano wyżej, jest to wyłącznie obowiązek informacyjny a nie podstaw materialnoprawna przyznania świadczenia. Należy również wskazać, że w orzecznictwie zwraca się uwagę, że sposób sformułowania przepisu art. 15h ust. 2 pkt 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 nie jest do końca jednoznaczny i może stwarzać podstawę do rozbieżnych interpretacji. Jak wskazał m.in. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 11 marca 2022 r. o sygn. akt II SA/Po 461/21 - "jeżeli orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wygasa w okresie trwania pandemii wirusa SARS-CoV-2, ulega ono, z mocy prawa, przedłużeniu do 60. dnia licząc od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, ale nie dłużej niż do momentu wydania nowego orzeczenia. Okres, na jaki ustawodawca przedłużył ważność terminowego orzeczenia, a więc 60 dni tudzież data wydania nowego orzeczenia dotyczy sytuacji, w której odwołano stan zagrożenia epidemicznego lub stanu pandemii". Na gruncie takiej interpretacji można by dopuścić i taki pogląd, że orzeczenie o niepełnosprawności wydane w 2015 r. było nadal orzeczeniem ważnym, tj. nie wygasło, pomimo wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności. Wskazana niejednoznaczność analizowanej regulacji może być istotna w kontekście przepisu art. 7a § 1 k.p.a., który stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Sąd zwraca także uwagę, że organy posiadają instrumenty pozwalające monitorować zbiór danych dotyczących procesu orzekania o niepełnosprawności (zbiór "EKSMOON"). i z tego zbioru skorzystać, a w wyniku weryfikacji ustalić z urzędu czy zostało wydane nowe orzeczenie o niepełnosprawności a w konsekwencji ocenić czy ma wpływ na prawo do świadczeń. Takie działania organu stanowiły by realizację opisanej wyżej zasady prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 kpa i stanowiłyby wyraz dbałości o interes strony a przede wszystkim interes publiczny – ekonomikę postępowania. W tej sprawie, jak już wskazano, wydane w dniu [...] lutego 2021 r. orzeczenie pozostawało jednak bez wpływu na przysługujące prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W takiej sytuacji organ winien podjąć działania zgodne z interesem strony przyjmując za podstawę działania art. 8 kpa oraz powołany wyżej art. 7 i 7a kpa. Jak już bowiem wskazano przy ocenie, czy zaistniały okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych decydujące są materialnoprawne przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych warunkujące to prawo, czyli z którymi ustawa łączy skutek w postaci nieprzysługiwania lub ustania prawa do świadczeń rodzinnych, zaś sam fakt niedotrzymania wymogu informacyjnego z art. 25 ust. 1 u.ś.r. nie ma takiego charakteru. Zważywszy zatem, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy świadczenie pielęgnacyjne pobrane w okresie od 1 marca 2023 do 30 czerwca 2023 r. wbrew stanowisku organów obu instancji nie nosi znamion nienależnie pobranego świadczenia w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych Sąd uchylił zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st. Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (pkt 1 wyroku). Kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwia, aby wyrok sądu administracyjnego definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Przedstawiona wyżej ocena prawna powoduje jednocześnie, że dalsze procedowanie przez organy administracyjne stało się bezprzedmiotowe wobec czego sąd umorzył wszczęte przez organy z urzędu postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 3 ppsa (pkt 2 wyroku).