I SA/Wa 2596/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, sędzia WSA Przemysław Żmich, asesor WSA Kamil Kowalewski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 września 2024 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Szefa Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji Ośrodek Zamiejscowy w [...] z dnia 19 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku wraz z projektem utworzenia międzynarodowego instytutu oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 19 października 2023 r., nr 411/2023 Szef Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia 6 września 2023 r., nr 1/2023, którym postanowiono w pkt. 1 zwrócić J. K. wniosek z dnia 14 sierpnia 2023 r. wraz z załączonym projektem utworzenia Elitarnego Międzynarodowego Instytutu Bezpieczeństwa i Obrony Praw Człowieka, natomiast w pkt. 2 postanowiono zwrócić wniosek z dnia 30 sierpnia 2023 r. w sprawie przesłania projektu o którym mowa w pkt. 1 do Ministra Obrony Narodowej. Jak wynika z akt sprawy, J. K. w piśmie z dnia 14 sierpnia 2023 r. złożył Szefowi Wojskowego Centrum Rekrutacji [...] projekt utworzenia Elitarnego Międzynarodowego Instytutu Bezpieczeństwa i Obrony Praw Człowieka na bazie istniejącego Zespołu Szkół [...] (nr wch. [...]). Autor podania wskazał szereg podmiotów m.in. Wicepremiera, Przewodniczącego Rady Kancelarii Prezydenta RP, Szefa Biura Bezpieczeństwa Narodowego, Ministra Oświaty i Nauki, Ministra Sprawiedliwości, które w jego ocenie są władne do podjęcia decyzji w sprawie utworzenia wyżej wymienionego Instytutu. Następnie pismem z dnia 29 sierpnia 2023 r. wnioskodawca zwrócił się do Szefa Wojskowego Centrum Rekrutacji [...] o przesłanie wspomnianego projektu Ministrowi Obrony Narodowej celem zorganizowania debaty z podmiotami wskazanymi w piśmie z dnia 14 sierpnia 2023 r. Swoje żądanie wnioskodawca uzasadniał troską o dobro społeczno-publiczne Państwa Polskiego. Postanowieniem z dnia 6 września 2023 r. nr 1/2023 Szef Wojskowego Centrum Rekrutacji [...] zwrócił wnioskodawcy podanie z dnia 14 sierpnia 2023 r. (pkt 1 postanowienia) oraz podanie z dnia 30 sierpnia 2023 r. (pkt 2 postanowienia). Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Szef WCR streścił stan sprawy, po czym stwierdził, że wobec wskazania w podaniu z dnia 14 sierpnia 2023 r. tak dużej ilości organów państwowych i zagranicznych nie było możliwe ustalenie organu właściwego do rozpoznania żądania wnioskodawcy. Organ stwierdził też, że nie może ustalić podmiotu właściwego do rozpoznania rzeczonego podania, gdyż taki sam wniosek wraz z projektem utworzenia Elitarnego Międzynarodowego Instytutu Bezpieczeństwa i Obrony Praw Człowieka wnioskodawca złożył do Dyrektora Zespołu Szkół [...]. W tych okolicznościach uzasadniony był w ocenie organu – zwrot wniosku stosownie do art. 66 § 3 k.p.a. W piśmie z dnia 14 września 2023 r. wnioskodawca złożył zażalenie na otrzymane postanowienie. Ponownie rozpatrując sprawę Szef WCR wskazał, że zgodnie z art. 19 K.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Wyjaśnił też, że do jego właściwości, stosownie do art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 1 1 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2305 z późn. zm.) należą zadania z zakresu: 1) zapewniania operacyjnego i mobilizacyjnego rozwinięcia jednostek wojskowych; 2) zapewniania uzupełnienia potrzeb osobowych jednostek wojskowych oraz innych jednostek wykonujących zadania na rzecz obronności lub bezpieczeństwa państwa; 3) koordynacji przedsięwzięć prowadzonych w ramach pomocy w zakresie aktywizacji zawodowej żołnierzy i osób zwolnionych z czynnej służby wojskowej oraz członków ich rodzin (rekonwersji); 4) organizowania szkoleń lub kursów dla żołnierzy rezerwy w celu nabywania przez nich kwalifikacji przydatnych w Siłach Zbrojnych, w tym wykorzystując również współpracę z pracodawcami zatrudniającymi tych żołnierzy; 5) planowania wykorzystania sił układu pozamilitarnego na potrzeby obronne; 6) administracji rezerw osobowych i świadczeń na rzecz obrony; 7) współpracy z innymi organami i podmiotami w sprawach związanych z obronnością państwa; 8) rekrutacji i naboru ochotników do czynnej służby wojskowej i aktywnej rezerwy; 9) organizacji badań psychologicznych kandydatów do służby wojskowej; 10) psychologii służby i pracy oraz pomocy psychologicznej na rzecz osób uprawnionych do jej uzyskania na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o weteranach działań poza granicami państwa (Dz. U. z 2020 r. poz. 2055 oraz z 2022 r. poz. 655); 11) realizacji czynności w ramach gromadzenia zasobów osobowych na potrzeby uzupełnienia mobilizacyjnego Sił Zbrojnych i w czasie wojny; 12) promocji obronności i służby wojskowej". Podsumowując Szef WCR stwierdził, że żądanie sformułowane we wniosku J. K. nie mogło stanowić podstawy wszczęcia postępowania w sprawie z zakresu administracji publicznej. Nie było również możliwe ustalenie organu administracji publicznej właściwego w przedmiotowej sprawie. Skargę na postanowienie Szefa Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji w [...] z dnia 19 października 2023 r., 411/23 ) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. K. Zarzucił, że zaskarżone postanowienie jest sprzeczne z zasadami demokratycznego Państwa prawa i sprawiedliwością społeczną. Skarżący zwrócił się do Sądu o zwolnienie go z opłaty wniesienia niniejszej skargi w kwocie 100,00 zł, bowiem w wyniku łamania prawa i praworządności przez wielu urzędników władzy publicznej pozostaje w złej sytuacji finansowo-zdrowotnej. Z tego samego względu wniósł również o ustanowienie pełnomocnika z urzędu argumentując dodatkowo, że nie jest w stanie ponieść kosztów sądowych i opłacić adwokata z wyboru bez uszczerbku koniecznego utrzymania siebie. Szef CWR w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że sądowa kontrola administracji sprawowana jest przy uwzględnieniu kryterium legalności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na decyzję lub jak w niniejszej sprawie postanowienia ocenia, czy organ wydający zaskarżony akt nie dopuścił się naruszenia obowiązujących przepisów postępowania lub prawa materialnego w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Sąd, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 943 – dalej też P.p.s.a.), uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Mocą zaskarżonego postanowienia Szef Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji orzekł o zwrocie podań skarżącego dotyczących projektu utworzenia Elitarnego Międzynarodowego Instytutu Bezpieczeństwa i Obrony Praw Człowieka i przeprowadzenia w tym przedmiocie debaty z organami krajowymi i międzynarodowymi. Skarżący generalnie nie zgadza się z tym rozstrzygnięciem kwestionując jego zgodność z prawem i zasadami praworządności. Spór pomiędzy nim a organem administracji sprowadza się więc do tego, czy organ zasadnie orzekł o zwrocie jego wniosków z dnia 14 sierpnia 2023 r. i 29 sierpnia 2023 r. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zasadnie Szef CWCR powołując treść art. 19 k.p.a. wskazał, że organy administracji publicznej z urzędu przestrzegają swojej właściwości miejscowej i rzeczowej. Wyrażony w tym przepisie obowiązek przestrzegania przez organy administracji publicznej swojej właściwości rzeczowej i miejscowej wynika wprost z jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jaką jest zasada legalizmu statuowana w art. 6 k.p.a. Sprowadza się ona do założenia, że organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, a skoro tak, to poruszają się też wyłącznie w granicach, które tymi przepisami zostały wytyczone. Innymi słowy organ administracji może tylko tyle na ile przyzwalają mu obowiązujące przepisy prawa. Tu szczególne znaczenie odgrywają przepisy kompetencyjne, które określają zakres uprawnień danego organu administracji wyznaczając w jakim zakresie ów organ może w sposób władczy dokonywać ingerencji w sferę praw i obowiązków obywatela. W teorii prawa administracyjnego przyjmuje się, iż pojęcie kompetencji wypełnia wręcz sens istnienia danego organu przez to, że określony zastaw kompetencji jest tym, co odróżnia dany organ od innych podmiotów funkcjonujących w strukturze administracji publicznej. Jeżeli zaś realizacja kompetencji organu administracji ma polegać na rozpoznawaniu i rozstrzyganiu spraw w postępowaniu administracyjnym, czyli na stosowaniu prawa administracyjnego za pomocą wydawania aktów konkretyzujących jego normy (decyzji administracyjnych), wtedy kompetencję nazywa się właściwością organu (tak: J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2018 r.). Właściwość organu administracji według zasadniczego rozróżnienia, wspomnianego też w analizowanym art. 19 k.p.a., dzieli się na właściwość rzeczową wynikającą z posiadania kompetencji do rozpatrywania spraw administracyjnych określonej materii i miejscową, która wynika z uprawnienia do działania na określonym obszarze, a więc w obrębie konkretnego terytorium. Zgodnie ze wspomnianym przepisem organy z urzędu – a więc nawet bez wyraźnej inicjatywy strony przestrzegają swojej właściwości tak miejscowej jak i rzeczowej. Oznacza to, że organy mogą skutecznie działać jedynie w określonym miejscowo i rzeczowo zakresie, a właściwość muszą uwzględniać z urzędu. Zasada ta dotyczy każdego rodzaju właściwości oraz obowiązuje we wszystkich rodzajach postępowania administracyjnego, a także na wszystkich etapach tych postępowań (por. m.in. w wyroku NSA z dnia 7 listopada 2019 r., I OSK 332/18). Stwierdzenie przez organ, że nie jest właściwy do rozpoznania skierowanego do niego żądania, przy jednoczesnym braku możliwości ustalenia organu właściwego w tym zakresie wyklucza możliwość dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Brak organu właściwego do rozpatrzenia sprawy wywołuje stan w którym nie ma jednego z obligatoryjnych elementów stosunku administracyjnoprawnego, jakim jest istnienie organu administracji wyposażonego w kompetencje do rozstrzygnięcia danej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. W takich warunkach zastosowanie znajduje instytucja zwrotu podania przewidziana w art. 66 § 3 zd. 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. By zatem zwrot podania był uzasadniony spełnione muszą zostać łącznie dwie przesłanki – po pierwsze organ do którego wpłynęło podanie uznał się za niewłaściwy i po drugie, na podstawie danych podania okaże się niemożliwe ustalenie organu właściwego do rozpatrzenia sprawy. Jako osobną przesłankę zwrotu podania ustawodawca wskazał stwierdzenie, że w sprawie wyłącznie właściwym jest sąd powszechny. Weryfikacja treści otrzymanego podania w kontekście właściwości organu, do którego zostało skierowane niewątpliwie winna odbywać się przy uwzględnieniu treści obowiązujących przepisów kompetencyjnych regulujących zakres jego uprawnień. Dążąc więc do ustalenia, czy Szef WCWR jest właściwym do rozpoznania podań skarżącego organ zasadnie powołał w uzasadnieniu postanowienia treść art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny. W przepisie tym w sposób przykładowy, o czym świadczy użyte przez ustawodawcę sformułowanie (...) wykonują w szczególności zadania z zakresu (...), wymienione zostały obszary działalności Szefa WCWR. Wykonuje on więc głównie zadania z zakresu: 1) zapewniania operacyjnego i mobilizacyjnego rozwinięcia jednostek wojskowych; 2) zapewniania uzupełnienia potrzeb osobowych jednostek wojskowych oraz innych jednostek wykonujących zadania na rzecz obronności lub bezpieczeństwa państwa; 3) koordynacji przedsięwzięć prowadzonych w ramach pomocy w zakresie aktywizacji zawodowej żołnierzy i osób zwolnionych z czynnej służby wojskowej oraz członków ich rodzin (rekonwersji); 4) organizowania szkoleń lub kursów dla żołnierzy rezerwy w celu nabywania przez nich kwalifikacji przydatnych w Siłach Zbrojnych, w tym wykorzystując również współpracę z pracodawcami zatrudniającymi tych żołnierzy; 5) planowania wykorzystania sił układu pozamilitarnego na potrzeby obronne; 6) administracji rezerw osobowych i świadczeń na rzecz obrony; 7) współpracy z innymi organami i podmiotami w sprawach związanych z obronnością państwa; 8) rekrutacji i naboru ochotników do czynnej służby wojskowej i aktywnej rezerwy; 9) organizacji badań psychologicznych kandydatów do służby wojskowej; 10) psychologii służby i pracy oraz pomocy psychologicznej na rzecz osób uprawnionych do jej uzyskania na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o weteranach działań poza granicami państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2112); 11) realizacji czynności w ramach gromadzenia zasobów osobowych na potrzeby uzupełnienia mobilizacyjnego Sił Zbrojnych i w czasie wojny; 12) promocji obronności i służby wojskowej. Niezależnie od tego, że przepis ten nie ma charakteru zamkniętego wyliczenia można stwierdzić, że Szefowi WCWR przyznaje się w nim kompetencje z zakresu szeroko pojętej polityki kadrowej w strukturach jednostek wojskowych. Potwierdza to w pewien sposób treść art. 32 ust. 2 wspomnianej ustawy, w myśl którego Szef wojskowego centrum rekrutacji wydaje zaświadczenia dotyczące uregulowania stosunku obywateli Rzeczypospolitej Polskiej do służby wojskowej. W konsekwencji Szef WCWR, jako organ wojskowy powołany i właściwy do prowadzenia takowej polityki kadrowej miał prawo stwierdzić brak swojej właściwości do podjęcia – zgodnie z żądaniem skarżącego – działań ukierunkowanych na utworzenie Elitarnego Międzynarodowego Instytutu Bezpieczeństwa i Obrony Praw Człowieka. W tych warunkach nie ulega wątpliwości, iż ziściła się pierwsza z przesłanek zwrotu podania przewidziana w art. 66 § 3 k.p.a. Sąd zgodził się z organem również w kwestii zaistnienia drugiej z przesłanek warunkujących zwrot podania. Skoro bowiem organ do którego podanie zostało skierowane w obiektywny sposób nie mógł ustalić jaki inny organ w strukturze państwa byłby władny przeprowadzić i rozstrzygnąć w drodze decyzji administracyjnej sprawę zainicjowaną podaniem złożonym przez wnioskodawcę należało orzec o jego zwrocie. W ocenie Sądu nie sposób jest wskazać, który chociażby z organów wskazywanych przez wnioskodawcę byłby właściwy do załatwienia sprawy, której przedmiotem jest utworzenie Elitarnego Międzynarodowego Instytutu Bezpieczeństwa i Obrony Praw Człowieka w miejsce istniejącego Zespołu Szkół [...]. Takie przedsięwzięcie niewątpliwie wymaga skomplikowanych i skoordynowanych działań wielu podmiotów w strukturze państwa, niewątpliwie wykracza więc poza zakres kompetencji Szefa CWCR. Nie jest też możliwe wskazanie jednego konkretnego organu, który posiadałby kompetencje do załatwienia takiej sprawy w trybie postępowania administracyjnego. Z tych względów Sąd uznał, że spełnione zostały obie przesłanki przewidziane w art. 66 § 3 k.p.a., co z kolei oznacza, że zwrot podania był uzasadniony. Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę. Organ administracji nie dopuścił się przy wydawaniu skarżonego postanowienia naruszenia obowiązujących przepisów prawa, tym bardziej w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.