I SA/Wa 2595/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Monika Sawa (spr.), asesor WSA Nina Beczek, Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 października 2023 r. nr KOC/5905/Sr/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 23 sierpnia 2023 r. nr UD-VII-WSZ/001334/ZZ_ZP/08/2023; 2. umarza postępowanie administracyjne.

Decyzją z [...] października 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO/organ) po rozpatrzeniu odwołania B. W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r. Nr [...] o uznaniu zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego za okres od 1 marca 2023 r. do 30 czerwca 2023 r. w kwocie [...] zł, jako świadczenia nienależnie pobranego i zobowiązaniu B. W. do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] października 2019 r., orzeczono o przyznaniu B. W. zasiłku pielęgnacyjnego na syna S. W. na okres od 1 -31 października 2019 r. w kwocie [...] zł i w okresie od 1 listopada 2019 r. do dnia 31 stycznia 2022 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2022 r, zmieniono ww. decyzję z dnia [...] października 2019 r., w ten sposób, że wydłużono prawo do zasiłku pielęgnacyjnego do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r. Nr [...] orzeczono o uznaniu zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego za okres od 1 marca 2023 r. do 30 czerwca 2023 r. w kwocie [...] zł, jako świadczenia nienależnie pobranego i zobowiązaniu B. W. do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. Z decyzją tą nie zgodził się B. W., złożył odwołanie, w którym zarzucił błędy formalne oraz brak ustalenia stanu faktycznego rodziny i nieuwzględnienie nadzwyczajnych okoliczności. SKO po rozpatrzeniu odwołania wskazało, że stosownie do art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 390) za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; a) świadczenia rodzinne wypłacone w związku z zastosowaniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu - po ustaleniu, że wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 5 ust. 4c; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego; 5) świadczenia rodzinne wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. zmieniono decyzję z dnia [...] października 2019 r., w ten sposób, że wydłużono prawo do zasiłku pielęgnacyjnego do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Organ wyjaśnił, że w dniu [...] lutego 2023 r. wydano nowe orzeczenie o niepełnosprawności S. W. Zdaniem organu w związku z uzyskaniem nowego orzeczenia o niepełnosprawności, zasiłek pielęgnacyjny na mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2022 r. przysługiwał stronie jedynie do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności. Organ wskazał, że o wydaniu tego orzeczenia skarżący nie poinformował organu niezwłocznie, a wiedzę o tym orzeczeniu organ pozyskał weryfikując dane w elektronicznym krajowym systemie monitoringu orzekania o niepełnosprawności EKSMOoN. SKO podniosło, że wnioskodawca był pouczony o wynikającym z art. 25 ust. 1 ustawy obowiązku niezwłocznego powiadomienia organu właściwego wypłacającego świadczenia rodzinne o wystąpieniu zmian mających wpływ na prawo do świadczenia rodzinnego, w tym wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności. Strona miała zatem świadomość obowiązku poinformowania o ww. okoliczności niezwłocznie po otrzymaniu orzeczenia. Organ przyjął, że w sprawie zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy, tj. świadczenie rodzinne wypłacone zostało mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. SKO wskazało, że zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. W tej sytuacji, zdaniem SKO prawidłowo przyjęto, że skarżący jako osoba, która nienależnie pobrała świadczenia, mimo prawidłowego pouczenia, zobowiązany jest do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi od dnia wypłaty do dnia spłaty nienależnie pobranych świadczeń. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł B. W. (skarżący), zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 104 ust. 3 u.p.s. wskazując, że otrzymana decyzja nie zawiera terminu zwrotu oraz art. 104 ust. 4 u.p.s. wskazując, że otrzymanej decyzji nie został pouczony o przysługujących mu prawach, w tym o prawie do umorzenia lub rozłożenia na raty zobowiązania. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wniósł także o wstrzymanie wykonania wyżej wymienionej decyzji do czasu wydania postanowienia sądu w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie przypomnieć należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z kolei z art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z [...] października 2023 r. o uznaniu zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego za okres od 1 marca 2023 r. do 30 czerwca 2023 r. w kwocie [...] zł, jako świadczenia nienależnie pobranego i zobowiązaniu B. W. do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r) Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.ś.r., osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Od kwot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, o których mowa w ust. 2 pkt 1-3 i 5, naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie (art. 30 ust. 2b u.ś.r.). Jak wynika z brzmienia art. 30 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Stosownie z kolei do art. 25 ust. 1 u.ś.r., w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w tym na wysokość otrzymywanych świadczeń, osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1, jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu właściwego wypłacającego świadczenia rodzinne. Przypomnieć także należy, że zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., zasiłek pielęgnacyjny przysługuje niepełnosprawnemu dziecku; Zgodnie z treścią art. 24 ust. 4 u.ś.r., prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W myśl natomiast art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm., zwanej dalej: "ustawą COVID"), z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wydane na czas określony na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, którego ważność upływa w terminie od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, zachowuje ważność do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały zasiłek pielęgnacyjny pobrany przez B. W. w związku z niepełnosprawnością syna S. W. w okresie od 1 marca 2023 r. do 30 czerwca 2023 r. w kwocie [...] zł, za świadczenie nienależnie pobrane. Organ uznał, że skarżący prawidłowo pouczony o obowiązku poinformowania organu o wszelkich zmianach mających wpływ na uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego oraz o obowiązku przedstawienia odpowiednich dokumentów, w tym uzyskania nowego orzeczenia, nie dopełnił swojego obowiązku i nie poinformował o uzyskaniu nowego orzeczenia o niepełnosprawności dziecka z [...] lutego 2023 r. Istota sporu sprowadza się zatem do tego czy fakt nieprzedłożenia przez skarżącego nowego orzeczenia o niepełnosprawności, w sytuacji, gdy jest to kolejne orzeczenie stwierdzające niepełnosprawność dziecka , która istnieje od wczesnego dzieciństwa, jest świadczeniem nienależnie pobranym i objęte winno być żądaniem zwrotu wraz z odsetkami. W ocenie Sądu stanowisko organu jest błędne. Dla oceny, czy został spełniony warunek pouczenia, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, konieczne jest bowiem uwzględnienie celu tej regulacji prawnej. Wprowadzając powyższy warunek ustawodawca zmierzał do tego, aby obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego ciążył wyłącznie na osobach, które pobierały dane świadczenie wiedząc, że ono im nie przysługuje, zatem w sposób w pełni świadomy. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko wyrażane w judykaturze, że art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie daje organom uprawnienia do pomijania na tej podstawie prawnej istotnych okoliczności faktycznych, tzn. o charakterze prawotwórczym, które się ujawnią w toku postępowania, a które nie zostały "niezwłocznie" podane do wiedzy organu przez osobę zobowiązaną. Przy ocenie, czy zaistniały okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, decydujące są materialnoprawne przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych warunkujące to prawo, czyli z którymi ustawa łączy skutek w postaci nieprzysługiwania lub ustania prawa do świadczeń rodzinnych, zaś sam fakt niedotrzymania wymogu informacyjnego nie ma takiego charakteru. Przepis ten nie uchyla bowiem generalnej normy z art. 7 k.p.a. ustanawiającej zasadę prawdy obiektywnej, w myśl której organy "podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" - co oznacza, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością (por. wyroki WSA: z 10 października 2019 r., IV SA/Wr 245/19; z 15 lipca 2022 r., II SA/Gl 281/22). W niniejszej sprawie nowe orzeczenie o niepełnosprawności S. W., syna skarżącego pozostaje w istocie bez wpływu na przysługujące prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w tym sensie, że potwierdza ono, że syn skarżącego nadal jest zaliczony do osób niepełnosprawnych, czasowo do [...] września 2024 r. Nadal zatem w okresie od 1 marca 2023 do 30 czerwca 2023 przysługiwało skarżącemu prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w związku z niepełnosprawnością dziecka. Podstawa materialna tego świadczenia nie odpadła. Należy również wskazać, że w orzecznictwie zwraca się uwagę, że sposób sformułowania przepisu art. 15h ust. 2 pkt 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 nie jest do końca jednoznaczny i może stwarzać podstawę do rozbieżnych interpretacji. Jak wskazał m.in. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 11 marca 2022 r. o sygn. akt II SA/Po 461/21 - "jeżeli orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wygasa w okresie trwania pandemii wirusa SARS-CoV-2, ulega ono, z mocy prawa, przedłużeniu do 60. dnia licząc od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, ale nie dłużej niż do momentu wydania nowego orzeczenia. Okres, na jaki ustawodawca przedłużył ważność terminowego orzeczenia, a więc 60 dni tudzież data wydania nowego orzeczenia dotyczy sytuacji, w której odwołano stan zagrożenia epidemicznego lub stanu pandemii". Na gruncie takiej interpretacji można by dopuścić i taki pogląd, że orzeczenie o niepełnosprawności wydane w 2015 r. było nadal orzeczeniem ważnym, tj. nie wygasło, pomimo wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności. Wskazana niejednoznaczność analizowanej regulacji może być istotna w kontekście przepisu art. 7a § 1 k.p.a., który stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Sad zwraca także uwagę, że z treści uzasadnień decyzji kontrolowanych w sprawie wynika, że organy posiadają instrumenty pozwalające monitorować zbiór danych dotyczących procesu orzekania o niepełnosprawności (zbiór "EKSMOON"). i z tego zbioru skorzystały, a w wyniku weryfikacji ustaliły z urzędu, że zostało wydane nowe orzeczenie o niepełnosprawności S. W., które, jak już wskazano, pozostawało jednak bez wpływu na przysługujące prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. W takiej sytuacji organ winien podjąć działania zgodne z interesem strony przyjmując za podstawę działania art. 8 kpa oraz powołany wyżej art. 7 i 7a kpa. Zważywszy zatem, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy zasiłek pielęgnacyjny pobrany w okresie od 1 marca 2023 do 30 czerwca 2023 r. wbrew stanowisku organów obu instancji nie nosi znamion nienależnie pobranego świadczenia w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych Sąd uchylił zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (pkt 1 wyroku). Kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwia, aby wyrok sądu administracyjnego definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Przedstawiona wyżej ocena prawna powoduje jednocześnie, że dalsze procedowanie przez organy administracyjne stało się bezprzedmiotowe wobec czego sąd umorzył wszczęte przez organy z urzędu postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 3 ppsa (pkt 2 wyroku).