I SA/Wa 2592/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędziowie WSA Anna Wesołowska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant referent – stażysta Beata Karczewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2020 r. sprawy ze skargi P. S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości oddala skargę.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, decyzją z [...] października 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta [...], uchyliła decyzję Wojewody [...] z [...] września 2016 r. nr [...] i orzekła o nabyciu nieodpłatnie z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. przez gminę Miasto [...] prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...] przy ul [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], oznaczonej jako działki: nr [...] pow. [...] m2 i nr [...] pow. [...] m2, obydwie z obrębu [...]. Decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Położona w [...] przy ul. [...] nieruchomość, oznaczona obecnie jako działka nr [...] oraz działka nr [...], nabyta została przez Skarb Państwa od [...] aktem notarialnym z [...] września 1931 r. rep. [...] w trybie ustawy z dnia 18 marca 1931 r. o skupie na rzecz Skarbu Państwa [...] (Dz.U. Nr 39, poz. 313). W dacie [...] maja 1990 r. wchodziła w skład działek nr nr [...] i [...] i zajęta była infrastrukturą [...], służącą do realizacji [...], pozostając w faktycznym władaniu [...] "[...]" (dalej: [...]). Władające gruntem przedsiębiorstwo, nie legitymowało się jednak żadnym dokumentem, który kreowałby prawo do tego władania. Decyzją z [...] września 2016 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. przez gminę [...] przedmiotowej nieruchomości, wywodząc, że pozostawała ona w ww. dacie w zarządzie i użytkowaniu [...] oraz służyła wykonywaniu zadań o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, co wykluczało jej komunalizację. Stanowisko co do przysługiwania przedsiębiorstwu prawa zarządu uzasadniał organ m.in. poprzez odwołanie się do rozporządzenia Prezydenta RP z dnia [...] września [...] r. (Dz.U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312) o utworzeniu przedsiębiorstwa "[...]", wedle którego przedsiębiorstwo to zarządza [...], znajdującymi się w zarządzie państwowym, a nie stanowiącym własności Państwa. Wyjaśniał przy tym, że nawet gdyby przyjąć, że [...] tytułem prawnym (w postaci zarządu) do nieruchomości nie dysponowało, to w sprawie tej i tak zastosowanie miałby art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r., wyłączający zastosowanie jej art. 5 ust. 1. W następstwie rozpatrzenia wniesionego od tej decyzji przez Prezydenta [...] odwołania, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] października 2019 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliła decyzję Wojewody [...] i stwierdziła nabycie z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. przez gminę [...] opisanej na wstępie nieruchomości. W ocenie Komisji w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. prowadzące do nabycia przez gminę z mocy prawa własności mienia ogólnonarodowego (państwowego), jako należącego wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Odwołując się do poglądów wyrażonych w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym m.in. w uchwałach składów 7 sędziów NSA z 27 lutego 2017 r. I OPS 2/16 oraz z 26 lutego 2018 r. I OPS 5/17, Komisja wywodziła, że akty prawne regulujące status kolei (do których nawiązywał Wojewoda) nie mogły być źródłem dowodu na wykazanie prawa [...] do nieruchomości, które stałoby na przeszkodzie jej komunalizacji. Nie wskazywały bowiem one expressis verbis, że mienie będące w dyspozycji owego przedsiębiorstwa państwowego pozostaje w dniu [...] maja 1990 r. w jego zarządzie lub użytkowaniu. Udowodnienie prawa zarządu lub prawa użytkowania nieruchomości wymagało zaś dysponowania stosownym dokumentem, o którym mowa w art. 38 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) dalej: "u.g.g.", tj. decyzją terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawartą za zezwoleniem tego organu umową o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umową o nabyciu nieruchomości. Takim jednak [...] w odniesieniu do nieruchomości przy ul. [...] w [...] się nie legitymuje. Odnosząc się natomiast do twierdzenia Wojewody [...], że [...] było przedsiębiorstwem państwowym wykonującym zadania o charakterze ogólnokrajowym, Komisja zauważała, że w wydanym przez Radę Ministrów w dniu 9 lipca 1990 r. rozporządzeniu w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo to nie zostało wymienione. Nie znajduje zatem w sprawie zastosowania art. 11 ustawy Przepisy wprowadzające [...]. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosły [...] S.A., zarzucając jej naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające [...]. Zdaniem skarżącej według zakresu przedmiotowo-podmiotowego przepisów art. 5 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy - wyłączeniu spod komunalizacji podlegało mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstw, zakładów lub jednostek organizacyjnych, dla których organami założycielskimi w dniu [...] maja 1990 r. byli wojewodowie lub naczelne organy administracji państwowej. Istotą rozpatrywanej sprawy jest więc ustalenie i rozstrzygnięcie, czy w dniu wejścia w życie ustawy Przepisy wprowadzające [...] nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe (państwowe) i należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej, czy też stanowiła mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstwa (pozostawała w jego zarządzie lub użytkowaniu) i z tego tytułu była wyłączona z komunalizacji. W tym zakresie spółka podała, że ustawą z dnia [...] grudnia [...] r. o [...] (Dz.U. z 1970 r. Nr 9 poz. 76), a następnie ustawą z dnia [...] kwietnia [...] r. o przedsiębiorstwie państwowym "[...]" (Dz. U. Nr 26, poz. 138) zostały określone zasady gospodarowania przez [...] mieniem państwowym i stanowiły one, że przedsiębiorstwo [...] utworzono w celu zarządzania i eksploatacji [...] użytku publicznego. Ponadto przepis art. 16 ust. 1, 2 i 3 ww. ustawy z 1989 r. przewidywał, że mienie [...] stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, a art. 50 ust. 1 stwierdzał, że mienie oraz prawa i zobowiązania przedsiębiorstwa [...] działającego dotychczas na podstawie ustawy z [...] grudnia 1960 r. o [...], stają się mieniem oraz prawami i zobowiązaniami [...] działającego na podstawie niniejszej ustawy. Zdaniem skarżącej na termin "prawo zarządu" należy spojrzeć przez pryzmat przyjętych w okresie PRL, odnośnie własności państwowej, koncepcji prawnych i ich uwarunkowań ustrojowo-ideologicznych. Patrzenie zaś na tę problematykę z obecnej perspektywy prowadzi do zniekształcenia intencji ustawodawcy zamierzającego - po zmianie ustroju - dokonać procesów uwłaszczeniowych tak odnośnie do reaktywowanego samorządu terytorialnego, jak i państwowych osób prawnych - gdyż w ramach tych procesów chodziło raczej o zmianę konstrukcji prawnej niż o daleko idące przesunięcia majątkowe. Krańcowo natomiast odwołała się do poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z 6 września 2010 r. I OSK 1401/09, zgodnie z którym co do zasady możliwe jest powoływanie się na akt prawny regulujący powstanie konkretnego podmiotu i wykazywanie, że zgodnie z jego regulacją całe określone w sposób niezindywidualizowany mienie przeszło w zarząd tego podmiotu. W oparciu o tak sformułowane zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. W toku postępowania administracyjnego zakończonego zakwestionowaną decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej stwierdzono, że gmina [...] nabyła z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. nieodpłatnie własność nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] z obrębu [...]. Nabycie to nastąpiło na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, a wynikało z ustalenia, że przedsiębiorstwu państwowemu [...] nie przysługiwało w dniu [...] maja 1990 r. prawo zarządu tej nieruchomości. To zaś wobec faktu, że nie legitymowało się ono dokumentem potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) przedmiotowej nieruchomości, co z kolei doprowadziło Komisję do konkluzji, że jako składnik mienia państwowego należała ona wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zdaniem Sądu stanowisko Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej jest prawidłowe i znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające [...], jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, podzielanym przez skład orzekający w niniejszej sprawie, użyte w tym przepisie sformułowanie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym (vide wyrok NSA z 23 lutego 2010 r. I OSK 593/09, Lex nr 595433; wyrok WSA w Warszawie z 7 grudnia 2010 r., I SA/Wa 1109/10 Lex nr 750573). W tym stanie rzeczy samo faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy następowała z mocy prawa z dniem jej wejścia w życie, tj. 27 maja 1990 r. Podstawowym zatem zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zbadanie, czy istotnie w ww. dacie przedsiębiorstwo [...] dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji – jak twierdzi skarżąca. Czy też władanie nieruchomością przez nie było jedynie władztwem faktycznym – jak utrzymuje organ. Niewątpliwie przedsiębiorstwo państwowe [...] (poprzednik prawny skarżącej spółki) nie dysponowało żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby na niej zarząd bądź użytkowanie. Potwierdza to pośrednio sama skarżąca, która do takiego dokumentu się nie odwołuje, a prawa do grunty wywodzi wyłącznie z fatycznego władania nim i aktów normatywnych dotyczących utworzenia i funkcjonowania przedsiębiorstwa, począwszy od rozporządzenia Prezydenta RP z [...] września [...] r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "[...]", poprzez ustawę z [...] grudnia [...] r. o [...] i ustawę z [...] kwietnia [...] r. o przedsiębiorstwie państwowym "[...]". Godzi się jednak zauważyć, że sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości co do zasady tego prawa zarządu nie kreował i nie kreuje. Zarząd ów (dziś trwały zarząd) jest bowiem prawną forma władania nieruchomością. Dla oceny kwestii jego istnienia (jako przeszkody komunalizacji) mają znaczenie dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy oraz obowiązujące wówczas przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych pod określonym tytułem prawnym. Obowiązująca w tym czasie ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - jak trafnie podniosła Komisja - przewidywała powstanie zarządu w ściśle określony sposób. Stosownie do jej art. 38 ust. 2 mogło to więc nastąpić w drodze: 1) decyzji terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, 2) zawartej za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) względnie umowy o nabyciu nieruchomości. Tylko zatem dysponowanie przez [...] tego rodzaju tytułem prawnym świadczyłby, że nieruchomość w dniu [...] maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego powodu nie podlegała komunalizacji z mocy prawa. Tymczasem jak już zaznaczono, tego rodzaju indywidualnym aktem skarżąca nie dysponuje. To natomiast, że przy ustaleniu przysługiwania przedsiębiorstwu państwowemu [...] prawa zarządu w odniesieniu do pozostającego w jego dyspozycji mienia nieruchomego decydujące znaczenie odgrywa okoliczność, czy legitymuje się ono decyzją o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania), względnie stosowną umową, jeszcze przed 2017 r. było niemal powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Pojawiające się niekiedy odmienne zapatrywania na to zagadnienia (czego przykładem może być pogląd sformułowany w przywoływanym w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2010 r. I OSK 1401/09, Lex nr 745005) miały charakter odosobniony. Ostatecznie kwestia ta rozstrzygnięta została w przywoływanej przez Komisję dwóch uchwałach składów 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. I OPS 2/16 (ONSAiWSA 2017/4/59) oraz z 26 lutego 2018 r. I OPS 5/17 (ONSAiWSA 2018/3/42), w których stwierdzono, że "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. [...] oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych". Skład orzekający w sprawie pogląd wyrażony w uchwałach i przedstawioną na jego poparcie argumentację podziela. Wbrew sugestiom strony skarżącej, podnoszonym tak na etapie postępowania administracyjnego (vide pisma z 26 lutego 2014 r i 18 maja 2015 r. ) jaki i w skardze, przynależny z mocy rozporządzenia Prezydenta RP z [...] września [...] r. tytuł prawny do zarządczego władania gruntami przez [...], dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma istotnego znaczenia. Konsekwencją bowiem wejścia w życie ustawy z [...] grudnia [...] r. o [...], uchylającej przywołane rozporządzenie, było także zniesienie uprawnienia nim wykreowanego. Zarząd powstały ex lege nie może wszak istnieć bez ważnej i obowiązującej podstawy prawnej jego powstania. Stąd, jak trafnie zauważał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do przywołanej uchwały z 27 lutego 2016 r. "odpadnięcie podstawy ustawowej, rozumianej, jako causa zarządu [...], która nastąpiła w wyniku uchylenia cyt. rozporządzenia spowodowała ustanie zarządu ustawowego". Jednocześnie ustawa o [...] nie potwierdziła przysługiwania tego szczególnego prawa [...], przyznając temu przedsiębiorstwu uprawnienie wyłącznie do budowy, utrzymania i eksploatacji [...] użytku publicznego (art. 7 ustawy). Oznacza to, że nie było wolą ustawodawcy potwierdzenie przysługiwania [...] zarządu. Skoro zaś pod rządami tej ustawy prawo to już nie funkcjonowało nie mogło także "zostać zachowane", na mocy wskazanych w skardze przepisów art. 16 i 50 ust. 1 ustawy z [...] kwietnia [...] r. o przedsiębiorstwie państwowym "[...]". Od czasu uchylenia rozporządzenia z [...] r., nie został zresztą uchwalony żaden akt prawny przyznającą [...] nabycie prawa zarządu ex lege. Zgodnie natomiast z art. 6 u.g.g., w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. To natomiast, że terenowym organem administracji państwowej, o którym mowa w tym przepisie jest organ stopnia podstawowego, przesądza art. 3 ust. 2 przywołanej ustawy stanowiąc, iż ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami. Brak zatem tytułu prawnego [...] w dniu [...] maja 1990 r. do stanowiącej własność państwową spornej nieruchomości, potwierdzonego decyzją administracyjna względnie umową, o których mowa w art. 38 ust. 2 u.g.g., oznacza - jak stwierdzono w uchwałach z 2017 i 2018 r. - że należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W tym stanie rzeczy rację ma Komisja formułując ocenę o spełnieniu w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy wszystkich materialnoprawnych przesłanek warunkujących komunalizację przedmiotowej nieruchomości. Zasadnie zatem w tych uwarunkowaniach uchyliła opartą na odmiennej ocenie decyzję Wojewody [...] i stwierdziła nabycie z mocy prawa przez gminę [...] własności tej nieruchomości. Stąd zarzut naruszenia przez nią art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., oparty na kwestionowaniu "należenia" w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomości do terenowego organu administracji stopnia podstawowego oraz tezie o przynależeniu jej wówczas (w ramach zarządu) do [...], uznać należy za chybiony. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.