I SA/Wa 2583/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, asesor WSA Anna Fyda-Kawula, po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...], decyzją z 25 marca 2021 r. nr KKU-68/20, utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z 4 marca 2020 r. nr GN-IV.7532.466.2019.BM odmawiającą stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem 27 maja 1990 r. mienia Skarbu Państwa stanowiącego własność nieruchomości położonej w obrębie [...] gm. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako: działka nr [...] o pow. 0,3407 ha oraz działka nr [...] o pow. 3,4621 ha, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Piotrkowie Trybunalskim VI Wydział Ksiąg Wieczystych. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda [...] zawiadomieniem z 3 stycznia 2020 r., wszczął z urzędu postępowanie w sprawie uregulowania stanu prawnego wyżej opisanej nieruchomości. Następnie decyzją z 4 marca 2020 r. odmówił stwierdzenia nabycia nieodpłatne z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] jej prawa własności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że ze złożonej przez Burmistrza [...] dokumentacji wynika, iż stanowiła ona własność Skarbu Państwa. Potwierdza to wpis w dziale II księgi wieczystej Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Piotrkowie Trybunalskim VI Wydział Ksiąg Wieczystych. Wskazał, że w dniu 29 marca 2019 r. Starosta Powiatu [...] wydał decyzję nr [...] o wygaśnięciu trwałego zarządu Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie do nieruchomości położonej w obrębie [...] gmina [...] oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków nr działek: [...]. W decyzji tej organ wskazał m.in., że Minister Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego pismem z 28 lutego 1970 r. wyraził zgodę na przekazanie w zarząd i użytkowanie Zarządowi Inwestycji Zabudowy Dorzecza Wisły Środkowej w [...], nieruchomości leśnych, z części których powstała działka nr [...]. Następnie Protokołem zdawczo - odbiorczym spisanym w dniu 19 lipca 1973 r. Okręgowy Zarząd Lasów Państwowych w [...] reprezentowany przez Nadleśniczego Nadleśnictwa [...], przekazał działkę nr [...] w zarząd i użytkowanie Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej - Inspektorat Inwestycyjny w [...], reprezentowanej przez Kierownika Działu Zagospodarowania Terenu i Inspektora Nadzoru z przeznaczeniem pod budowę zbiornika wodnego "[...]". Na podstawie Zarządzenia Ministra Rolnictwa Nr 9 z 13 stycznia 1973 r. w sprawie organizacji i zakresu działania Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej w [...] - Okręgowa Dyrekcja Gospodarki Wodnej w [...] przejęła zadania Zarządu Inwestycji Zabudowy Dorzecza Wisły Środkowej w [...] oraz funkcje inwestorskie Zarządów Wodnych w [...]. Następcą prawnym Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej w [...] został Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] na podstawie Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 listopada 1999 r. w sprawie organizacji i zakresu działania regionalnych zarządów gospodarki wodnej. Aktualnie zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie nadania statutu Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie przejęły dotychczasowe należności, zobowiązania, prawa i obowiązki Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz regionalnych zarządów gospodarki wodnej. Wojewoda podał także, że zgodnie z mapą sytuacyjną rozliczenia stanu prawnego zewidencjonowaną w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 25 września 1998 r. za nr 705.30-25/1998 działka położona w obrębie geodezyjnym [...] Duże gm. [...] oznaczona nr [...] została podzielona na działki nr: [...]. W wyniku kolejnych podziałów geodezyjnych z nieruchomości oznaczonej nr [...] powstały nieruchomości oznaczone nr: [...]. Następnie zgodnie z mapą z projektem podziału nieruchomości zewidencjonowaną w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 13 października 2016 r., za nr P.1010.2016.272, działka położona w obrębie geodezyjnym [...] gm. [...] oznaczona nr [...] została podzielona na działki nr; [...]. Tym samym w ocenie Wojewody działki będące przedmiotem postępowania, nie spełniają przesłanek komunalizacji przewidzianych w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) dalej: "ustawa komunalizacyjna", gdzie przekazywane mienie ogólnonarodowe musi należeć do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego lub przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy administracji państwowej pełnią funkcję organu założycielskiego. Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Gmina [...] złożyła odwołanie wnosząc o stwierdzenie komunalizacji spornej nieruchomości, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Po rozpatrzeniu tego odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z 25 marca 2021 r. utrzymała decyzje Wojewody [...] w mocy, podzielając ocene organu wojewódzkiego o braku spełnienia przesłanki należenia nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zdaniem Komisji kluczowy dla rozstrzygnięcia zagadnienia należnie mienia do owego organu, przy uwzględnieniu konsekwencji wynikających z unormowania zawartego w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74 ze zm.), jest dokument z 28 lutego 1970 r., wydany przed wejściem w życie ww. ustawy. Był to dokument o charakterze władczym, którym dysponent mienia (w skład którego wchodziła przedmiotowa nieruchomość), tj. Minister Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego wyrażał zgodę na przekazanie w zarząd i użytkowanie Zarządowi Inwestycji Zabudowy Dorzecza Wisły Środkowej w [...] mienia tam wymienionego. Komisja podkreśliła przy tym, że Minister był władny wydać wskazaną zgodę, na co wskazują przepisy powołane w treści tego dokumentu. Przekazanie mienia nastąpiło stosownie do zapisów rozdziału 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych z dnia 4 października 1958 r. (Dz. U. Nr 67, poz. 332). W ocenie Komisji ww. dokument z 28 lutego 1970 r., jakkolwiek nie jest oznaczony jako decyzja, to w istocie taką decyzje stanowi. Taką jego kwalifikację potwierdza treść protokołu zdawczo-odbiorczego mienia z 19 lipca 1973 r. gdzie wprost wskazuje się, iż przekazanie to stanowi realizację decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z 28 lutego 1970 r. nr [...], wykonywanej pomiędzy Okręgowym Zarządem Lasów Państwowych w [...] reprezentowanym przez właściwe Nadleśnictwo (tj. [...]) a Okręgową Dyrekcją Gospodarki Wodnej – Inspektorat Inwestycyjny w [...]. Zatem nie ulega wątpliwości, co potwierdzały też zapisy księgi wieczystej, że sporna nieruchomość pozostawała w zarządzie i użytkowaniu Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej (później: Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]), którego formuła prawna ulegała zmianie, co opisano w decyzji Wojewody. Wpis w księdze wieczystej był i jest chroniony domniemaniem prawnym. Wobec czego na dzień komunalizacji nie należała ona do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, a zatem nie podlegała komunalizacji. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina [...] zarzucając jej: 1. rażące naruszenie prawa proceduralnego, tj. art. 6, 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (co ma istotny wpływ na wynik sprawy) i w wyniku tego uznanie, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia, że gmina stała się z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. właścicielem przedmiotowej nieruchomości; 2. rażące naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez jego niezastosowanie w przypadku kiedy spełnione zostały przesłanki do nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności tej nieruchomości. W oparciu o tak sformułowane zrzuty, rozwinięte w motywach skargi, gdzie dodatkowo podniesiono zarzut braku rozważenia możliwości skomunalizowania nieruchomości w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]; zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych; a także skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w uzasadnieniu decyzji. W przedmiocie zgłoszonego przez stronę żądania rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym ani organ, ani uczestnik postepowania, nie zgłosili zastrzeżeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Materialnoprawną podstawę kontrolowanej decyzji Wojewody [...] stanowił art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którym jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, podzielanym przez skład orzekający w niniejszej sprawie, użyte w tym przepisie sformułowanie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym (vide wyrok NSA z 23 lutego 2010 r. I OSK 593/09, Lex nr 595433; wyrok WSA w Warszawie z 7 grudnia 2010 r., I SA/Wa 1109/10 Lex nr 750573). W tym stanie rzeczy samo faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy następowała z mocy prawa z dniem jej wejścia w życie, tj. 27 maja 1990 r. Jeśli zaś chodzi o ocenę, czy dane mienie przynależało w tej dacie w sensie prawnym do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, zasadnym jest odwołanie się - jak trafnie wskazywała Komisja - do art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, wedle którego terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. To natomiast, że terenowym organ administracji państwowej, o którym mowa w tym przepisie jest organ stopnia podstawowego przesądza art. 3 ust. 2 tej ustawy stanowiąc, że ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami. Jeśli zatem mienie ogólnopaństwowe w dacie komunalizacji pozostawało w zarządzie państwowego przedsiębiorstwa państwowego bądź jednostki organizacyjnej niepodporządkowanej organom administracji państwowej stopnia podstawowego, nie można było uznać, że do takich organów ono należało. To zaś wyłączało je spod komunalizacji. Taka właśnie sytuacja – jak w sposób przekonujący wywiodły organy – miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Z poczynionych w toku postępowania ustaleń, których zgodności z obiektywnie istniejącą rzeczywistością skarżąca gmina nie podważyła, wynika mianowicie, że położona w [...] nieruchomość, odpowiadająca obecnym działkom nr [...], już latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku przekazana została w zarząd i użytkowanie Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej – Inspektoratowi Inwestycyjnemu w [...], którego zadania przejęła w 1973 r. Okręgowa Dyrekcja Gospodarki Wodnej w Warszawie, na mocy decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z 28 lutego 1970 r. Zarząd ten i użytkowanie, przekształcone następnie zostały ex lege w zarząd z dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, stosownie do jej art. 80 ust. 1. Sprawowany był on na nieruchomości także w dniu 27 maja 1990 r. Jak wynika bowiem z akt sprawy do jego formalnego zniesienia doszło dopiero w 2019 r., kiedy Starosta Powiatu Piotrkowskiego orzekł o jego wygaśnięciu decyzją z 29 marca 2019 r. nr GG.6844.8.2017.AŁ. Godzi się przy tym zauważyć, że okręgowe dyrekcje gospodarki wodnej, przekształcone następnie w regionalne zarządy gospodarki wodnej, stanowiły jednostki budżetowe, finansowane z budżetu centralnego, które swoim zakresem działania obejmowały obszar większy niż województwo. Ich organizacja oraz zakres działania określane były na szczeblu centralnym przez właściwego ministra, któremu jednostki te również podlegały podlegające (vide § 2 ust. 1, 2 i 4 uchwały nr 328 Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1972 r. w sprawie organizacji wodnej i melioracji, utworzenia zjednoczeń budownictwa wodnego i melioracji oraz Centralnego Zarządu Budownictwa Wodnego i Melioracji – M.P. z 1973 r. Nr 1, poz. 1; a także § 2 i 3 zarządzenia Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 1 lutego 1991 r. w sprawie utworzenia regionalnych zarządów gospodarki wodnej – MP Nr 6, poz. 38). Oznacza to, że nigdy nie znajdowały się one w strukturze terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które w ramach ówczesnego sytemu rad narodowych i dwustopniowego podziału terytorialnego państwa, stanowiły organy administracji najniższego szczebla (gminnego). W tym stanie rzeczy zgodzić się przyjdzie z Komisją, że przedmiotowe nieruchomości jako nienależące do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, nie podlegały ustawowej komunalizacji na zasadach określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Z uwagi zaś na fakt, że jednostka organizacyjna, której nieruchomość oddana została w zarząd nie podlegała ówczesnym organom administracji terenowej, ale władzy centralnej, oczywistym jest także, że nie mogła ona podlegać komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 2 lub 3 tej ustawy. Stawiany w tej sytuacji zarzutu braku rozważania przez Komisję możliwości jej skomunalizowania w oparciu o unormowanie ujęte w ostatniej z przywołanych jednostek redakcyjnych art. 5 ustawy, nie mógł okazać się skuteczny. Odmawiając zatem w tych uwarunkowaniach faktyczno-prawnych potwierdzenia przejścia z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Gminy [...] Wojewoda [...] nie naruszył ww. przepisu. W konsekwencji nie naruszyła go również Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymując decyzje organu wojewódzkiego w mocy. Podnoszony zaś w tym kontekście zarzut naruszenia prawa materialnego pozostaje chybiony. Wbrew zarzutom skargi stan faktyczny sprawy, w kluczowych z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia elementach, zostały ustalony w sposób prawidłowy. Dowody, w oparciu o które był on rekonstruowany, znajdują się w aktach sprawy i zostały przez organy ocenione w sposób niewykraczający poza granice wyznaczone treścią art. 80 k.p.a. Stąd także zarzut naruszenia tego przepisu oraz zasad ogólnych postępowania, takich jak: zasady oficjalności i legalizmu oraz zasada prawdy obiektywnej (art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), jest zdaniem Sądu niezasadny. Skarżąca zresztą, poza polemiką ze stanowiskiem organu nie wskazuje żadnych dowodów, których ewentualna odmienna ocena lub przeprowadzanie prowadziłoby lub mogło prowadzić do innych konkluzji niż poczynione przez organ. Prawne zaś i faktyczne racje decyzyjne, które legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia zostały przedstawione w motywach decyzji w sposób czytelny, spełniając standard wyznaczony treścią art. 107 § 3 k.p.a. Z tych przyczyn skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegać musiała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 powołanej ustawy.