I SA/Wa 258/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Gabriela Nowak, , Protokolant specjalista Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2020 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Gminy [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem zaskarżenia była decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2017 r. nr [...]. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2017r., znak [...] o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 lipca 2000 r. przez Gminę [...], dalej "skarżąca", własności części nieruchomości położonej w tej gminie, obręb [...], stanowiącej działkę o nr ew. [...] o pow. [...] ha, dalej "nieruchomość". Organ uznał, że w świetle art. 1 ust. 1 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (D.U. 1991, poz. 464), dalej "u.g.n.r.", nieruchomość nie spełnia kryterium nieruchomości rolnej Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] z [...] września 1992 r. gminy [...] grunt ten położony jest w strefie terenów działkowych, określonych symbolem ZD. Dlatego, zdaniem organu, brak jest podstaw do zastosowania w sprawie art. 13 ust. 1 i 2 u.g.n.r gdyż nieruchomość rolnych nie spełnia przesłanki pozostawania nieruchomością rolną. Komunalizacja bowiem dotyczyła nieruchomości, które stanowiły mienie Skarbu Państwa tj. nieruchomości w rozumieniu kodeksu cywilnego, położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła gmina [...]. Zrzuciła naruszenie: - art. 6, 7, 77 §, 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i wadliwe przyjęcie, że nieruchomość nie była nieruchomością rolną w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego; -art. 1 pkt 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.g.n.r., poprzez błędne przyjęcie, że nieruchomość nie była przeznaczona na cele gospodarki rolnej w rozumieniu kodeksu cywilnego i dlatego nie podlegała komunalizacji; -art. 7 i 15 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie odniesienie się do zarzutów skarżącego co skutkowało brakiem wszechstronnego rozpoznania sprawy. Wniesiono uchylenie obu decyzji i zwrot kosztów postępowania. W wyniku skargi Gminy [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrokiem z 28 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/WA 2125/17 Sąd skargę oddalił. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 3011/18 uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. NSA w wyroku z 26 listopada 2019 r., dokonując wykładni art. 13 ust. 1 i 2 u.g.n.r. wskazał, że przedmiotem komunalizacji są nieruchomości będące nieruchomościami rolnymi w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Ustalenie czy przedmiotowa nieruchomość była nieruchomością rolną wymaga, w ocenie NSA, oceny przez pryzmat przepisów ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (D.U. 1999, nr 85, poz. 390), dalej ustawa "p.o.d.". Jednocześnie NSA stwierdził, że przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działki pod ogrody działkowe nie oznacza, że grunt ten tracił status gruntu rolnego w szczególności dlatego, że tak był on definiowany w ustawie p.o.d. NSA stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał analizy w tym zakresie i dlatego konieczne jest odniesienie się do przesłanek z art. 1 pkt 1 w zw. z art. 13 pkt 2 u.g.n.r. i dokonanie pełnej analizy tych przepisów w kontekście definicji pracowniczego ogrodu działkowego – zawartej w art. 6 p.o.d. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Będąc związanym wytycznymi NSA i wskazaniem, że fakt przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działki pod ogrody działkowe nie oznacza, że grunt ten tracił status gruntu rolnego zasadne jest twierdzenie, że z uwagi na zawartą w art. 6 p.o.d. definicją pracowniczego ogrodu działkowego, nieruchomość wykorzystywana na ten cel stanowi grunt rolny. Analiza treści art. 6 p.o.d. wskazuje bowiem, że na potrzeby pracowniczego ogrodu działkowego może być wykorzystywana grunt rolny z którego część przeznaczona jest pod uprawy ogrodowe i służy nadto wypoczynkowi jego użytkowników. Z art. 6 p.o.d. wynika, że nieruchomości przeznaczone pod ogrody działkowe powinny być wykorzystywane do produkcji ogrodniczej czy sadowniczej. Z kolei zgodnie z definicją nieruchomości rolnej zawartej w art. 461 kodeksu cywilnego, do której odsyła art. 1 ust. 1 u.g.n.r., nieruchomościami rolnymi są "nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wykluczając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej". Skoro zatem tylko grunt rolny może być wykorzystywany na pracowniczy ogród działkowym to przeznaczenie go w planie na ogród działkowy oznacza, że pozostaje on nadal gruntem o charakterze rolnym mimo, że jednocześnie może być wykorzystywany na potrzeby rekreacyjne użytkowników. Definicja pracowniczego ogrodu działkowego, ze względu na cel jego utworzenia, pokrywa się w części z definicją nieruchomości rolnej z kodeksu cywilnego. Organ dokonał zatem błędnej wykładni art. 1 ust. 1. w zw. z art. 13 ust 2 u.g.n. r. i wadliwe przyjął, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na ogrody działkowe wyklucza możliwość uznania rolnego charakteru nieruchomości, która ma podlegać komunalizacji. Tym samym ocena dowodów zebranych przez organ a w szczególności analiza treści zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w świetle odpowiedniej normy prawa materialnego (ustawy p.o.d. u.g.n.r.) jest wadliwa, co stanowi o naruszeniu art. 80 kpa a nadto art. 6, 7, 77 § 1 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami organ ma obowiązek działania na podstawie przepisów prawa co oznacza prawidłową ich wykładnię a następnie subsumpcję normy prawnej do konkretnego stanu faktycznego sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie miał na względzie zaprezentowaną wyżej wykładnię przepisów prawa. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz 135 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. zasądzając od przegrywającego organu na rzecz skarżącego 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania w tym 200 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu i 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego na podstawie § 14ust.1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (D.U. 2015, poz. 1804).