I SA/Wa 257/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędzia WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu 26 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2020 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej "SKO" na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), zwanej dalej "kpa", utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] orzekające o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] (związanej z prawem własności lokalu nr [...]), dla której prowadzona jest księga wieczysta [...]. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Postanowieniem nr [...] z [...] kwietnia 2020 r. Prezydent [...] odmówił M. B., dalej zwanemu "Skarżącym" wydania zaświadczenia w przedmiocie potwierdzenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] (związanej z prawem własności lokalu nr [...]), położonej przy ulicy [...] w [...]. Postanowieniem SKO w [...] z [...] czerwca 2020 nr [...] uchylono zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Prezydenta [...] odmówił wydania zaświadczenia. Zażalenie złożył Skarżący. Ponownie rozpoznając sprawę SKO w [...] przywołało przepisy kodeksu postępowania administracyjnego - art. 217 § 2 oraz przepisy ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (D.U. 2020, poz. 139), dalej "ustawa" – art. 1 ust. 1 i 2,, art. 4. Uznało, że przepisy te determinują treść zaświadczenia nie pozostawiając organowi luzu decyzyjnego. Przepisy kodeksu administracyjnego do wydawania tego rodzaju zaświadczeń, co najwyżej należy stosować odpowiednio tj. tak aby cel ustawy został osiągnięty. Celem ustawy było, zgodnie z treścią projektu ustawy, uwłaszczenie grupy podmiotów, t.j. użytkowników wieczystych czyli grupy określonej ze względu na funkcję jaką pełni nieruchomość tj. funkcję mieszkaniową. To zatem charakter zabudowy powinien stanowić podstawę do rozpatrywania każdego konkretnego stanu faktycznego. Jednocześnie SKO uznało, że przepisy ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych nie stanowią podstawy do negatywnego rozpatrzenia wniosku strony gdyż wykładnia art. 26 ust. 1 tej ustawy nie daje podstaw do takiej jego interpretacji. Oceniając ustalony stan faktyczny organ przyjął, że w przedmiotowym budynku [...] z [...] lokali są lokalami mieszkaniowymi ale okoliczność ta nie ma charakteru przesądzającego wobec wynikającej z innych rejestrów funkcji biurowej budynku w którym lokale te są położone. Kolegium stwierdziło, że ma świadomość ewentualnej dezaktualizacji przedmiotowego rejestru to jednak inicjatywa prowadząca do jego uaktualnienia spoczywa na użytkowniku wieczystym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Skarżący zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a to: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 219 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez nieuzasadnione utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia Prezydenta odmawiającego wydania zaświadczenia w przedmiocie przekształcenia dotychczasowego prawa użytkowania wieczystego gruntu z mocy prawa w prawo własności tego gruntu, wobec bezzasadnego uznania, iż postanowienie Prezydenta jest prawidłowe, ponieważ to użytkownik wieczysty powinien udowodnić, iż nieruchomość objęta wnioskiem spełnia ustawowe przesłanki przekształcenia przysługującego wnioskodawcy prawa, w sytuacji, gdy to organ uprawniony do wydania zaświadczenia ma obowiązek przeprowadzić postępowanie dowodowe z uwzględnieniem wszystkich danych, jakie są w posiadaniu tego organu celem urzędowego potwierdzenia stanu prawnego polegającego na przekształceniu z dniem [...] stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu; 2) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z 136 § 1 k.p.a. i art. 217 § 1 i 2 ust. 2 k.p.a. w zw. z art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w postępowaniu odwoławczym, a w konsekwencji bezzasadne utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta, w sytuacji, gdy zaskarżone orzeczenie winno zostać w całości uchylone a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem odpowiednich wytycznych i wskazań co do dalszego postępowania w zakresie możliwości potwierdzenia faktu albo stanu prawnego na podstawie nie tylko prowadzonej ewidencji i rejestrów ale także innych danych znajdujących się w posiadaniu organu wydającego zaświadczenie, w szczególności w zakresie rzeczywistego charakteru zabudowy nieruchomości i funkcji posadowionego na gruncie budynku, ponieważ pozostały konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; 3) art. 7 k.p.a., art. 8a k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na braku właściwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym przeprowadzeniu przez organ odwoławczy dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego niezgodnej z zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego przejawiające się w następujących stwierdzaniach, iż: - organ I instancji siłą rzeczy musi przeprowadzić postępowanie na kształt klasycznego postępowania dowodowego i ocenić wszechstronnie zebrany materiał poprzez powołanie się przez organ na wszystkie dostępne wykazy, rejestry czy też inną dokumentację dostępną organowi, w sytuacji gdy przeprowadzone postępowanie dowodowe dostarczyło bezspornego ustalenia faktu, że aż [...] z [...] lokali znajdujących się w budynku posadowionym na przedmiotowym gruncie ma funkcję mieszkalną, a więc, że spełnione zostały ustawowe przesłanki do przekształcenia; - Kolegium mając świadomość dezaktualizacji rejestru ewidencji gruntów i budynków, z którego wynika funkcja biurowa budynku w którym położone są przedmiotowe lokale mieszkalne, przyznał moc dowodową wskazanym wpisom, tym bardziej w sytuacji, gdy wpisy te nie mogły się zdezaktualizować bowiem budynek od zawsze spełniał funkcje mieszkaniowe a lokale usługowe jeszcze od czasów przedwojennych mieściły się na parterze budynku; - okoliczność, iż [...] z [...] lokali ma funkcję mieszkalną nie jest decydująca wobec wynikającej z innych rejestrów funkcji biurowej budynku, w sytuacji gdy przeważająca ilość lokali mieszkalnych w budynku determinuje jego rzeczywistą funkcję nie zaś zapisy w rejestrze; - to wykonujący swoje uprawnienia jako właściciel i użytkownik wieczysty powinien w pierwszej kolejności podjąć inicjatywę w kierunku urzeczywistnienia istniejących wpisów celem usunięcia wątpliwości dotyczących spełnienia przesłanek przekształcenia przysługującego prawa, w sytuacji gdy to organ orzekający ma obowiązek ustalić istnienie tych przesłanek na podstawie dostępnych wykazów, rejestrów i dokumentacji; - w sprawie niniejszej zachodzą wątpliwości wobec sprzeczności zapisów w rejestrach oraz faktu prowadzenia działalności gospodarczej w poszczególnych lokalach budynku w sytuacji gdy żaden z organów administracyjnych nie starał się owych wątpliwości wyjaśnić, zaś samo istnienie wątpliwości nie stanowi podstawy odmowy wydania zaświadczenia; - nieruchomość zabudowana jest budynkiem biurowym, gdy w rzeczywistości jest to budynek mieszkaniowy wielorodzinny, w którym usytuowane są w zdecydowanej większości lokale mieszkalne; 4) art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 28 k.p.a. i art. 109 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez naruszenie podstawowych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego tj. ciążącego na organie obowiązku ustalenia stron postępowania i zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), kierowaniem się w postępowaniu zasadą praworządności z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), ciążącego na organie obowiązku pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i kierowania się w postępowaniu zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania stron postępowania (art. 8 § 1 k.p.a.), ciążącego na organie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron postępowania (art. 9 k.p.a.), a także obowiązku prawidłowego ustalenia stron postępowania (art. 28 k.p.a.) i skierowania do tak ustalonych stron postanowienia kończącego postępowanie (art. 109 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.) wobec nieuwzględnienia jako strony niniejszego postępowania A. J., w sytuacji gdy interes prawny warunkujący konieczność zapewnienia wskazanej osobie możliwości udziału w tej sprawie wynika z faktu przysługiwania jej prawa własności lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej. II. naruszenie prawa materialnego: 1) art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez błędną wykładnię przepisu w wyniku bezzasadnego przyjęcia, że o tym czy grunt jest zabudowany na cele mieszkaniowe budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne decyduje funkcja budynku wskazana w ewidencji gruntów i budynków, w sytuacji gdy wpis do ewidencji gruntów i budynków nie pełni na gruncie ustawy decydującej i wyłącznej roli źródła informacji, zaś ustawa definiuje wprost, jakie to są grunty zabudowane na cele mieszkaniom, zaś organ wydający zaświadczenie powinien dążyć do potwierdzenia przesłanek ustawowych z uwzględnieniem wszystkich danych jakie są w jego posiadaniu; 2) art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne uznanie, iż budynek posadowiony na gruncie przedmiotowej nieruchomości nie spełnia przesłanek ustawowych i jest budynkiem biurowym, a nie jest budynkiem mieszkaniowym wielorodzinnych w sytuacji, gdy tylko [...] lokale spośród wszystkich [...] lokali znajdujących się w tym budynku ma przeznaczenie niemieszkalne (usługowe), a zatem więcej niż połowę liczby wszystkich lokali w tym budynku stanowią lokale mieszkalne. Wskazując na powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie obu postanowień oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna choć z powodów innych niż wskazane w skardze. Podstawę przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stanowi sama ustawa (art. 1 ust. 1). Zaświadczenie ma charakter jedynie deklaratoryjny, tzn. potwierdza przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność. Jest wymagane do ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności dotychczasowego użytkownika wieczystego. Zaskarżone postanowienie zapadło w trybie procedury zaświadczeniowej. Jeśli chodzi o postępowanie zaświadczeniowe, to kodeks postępowania administracyjnego w art. 217 przewiduje dwie odrębne podstawy, w których organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie. Pierwsza z nich dotyczy sytuacji, gdy potwierdzenia określonych faktów lub stanów prawnych wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 kpa), druga zaś, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 kpa). Art. 218 § 1 kpa stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, zaś § 2 tegoż artykułu stanowi, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Art. 218 kpa różnicuje zatem obowiązki organu w zależności od określonych w art. 217 kpa przypadków dotyczących wydania zaświadczenia. W sytuacji, gdy zaświadczenia wymaga przepis prawa, to zgodnie z art. 218 § 2 kpa organ może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Co do zasady przyjmuje się, że owo postępowanie wyjaśniające nie może zastępować danych wynikających z prowadzonych przez właściwy organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Innymi słowy postępowanie wyjaśniające nie może służyć ustalaniu określonego stanu faktycznego, który nie wynika z danych zgromadzonych przez organ. Przypadki, w jakich organ administracji może odmówić wydania zaświadczenia wymienia art. 219 kpa i są to: brak interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, niewłaściwość organu, do którego skierowano żądanie, niemożność spełnienia żądania ze względu na treść posiadanych danych i dokumentów lub ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych. Celem zaświadczenia o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. jest potwierdzenie zaistnienia z mocy prawa nowego stanu prawnego, co świadczy o deklaratoryjnym charakterze tego zaświadczenia. W toku rozpoznawania sprawy przez organ pojawiła się kwestia wpływu na niniejsze postępowanie, postępowania przed Komisją ds. reprywatyzacji nieruchomości [...] i kwestia ewentualnego zawieszenia niniejszego postępowania. Ustawa z 9 marca 2017 r. w art. 26 ust. 1 określiła katalog przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowań toczących się przed organami administracji, sądem administracyjnym, sądem powszechnym czy Sądem Najwyższym stanowiąc, że tego rodzaju postępowania, o ile dotyczą decyzji reprywatyzacyjnej, wynagrodzenia za korzystanie z nieruchomości albo gdy mamy do czynienia z innym postępowaniem toczącym się na skutek wydania decyzji reprywatyzacyjnej, podlegają zawieszeniu. Przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Użyte w nim odniesienie się do postępowań toczących się na skutek wydania decyzji reprywatyzacyjnej należy wykładać łącznie z definicją "decyzji reprywatyzacyjnej" z ustawy z 9 marca 2017 r. Ta, w art. 2 pkt 3 stanowi, że pod tym pojęciem należy rozumieć ostateczną łub nieostateczną decyzję właściwego organu: a) w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości [...] albo w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, b) w przedmiocie wznowienia postępowania, uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości [...] albo odmowy uwzględnienia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, c) stanowiącą podstawę wypłaty odszkodowania lub przyznania odszkodowania w związku z nieruchomością [...]. Nie ulega wątpliwości, że możliwość wydania żądanego zaświadczenia pojawiła się na skutek wcześniejszego wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej gdyż ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości przy ulicy [...] było jej następstwem (czyli jest to decyzja o której mowa w art. 2 pkt 3a ww aktu). W związku z tym organ wadliwie przyjęły, że toczące się postępowanie przed Komisją nie ma wpływu na postępowanie zaświadczeniowe, czym naruszyły art. 26 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, odmawiając wydania zaświadczenia zamiast zawieszając postępowanie administracyjne. Sąd w związku z tym nie podziela poglądu organu o braku wpływu postępowania przed Komisją na postępowanie zaświadczeniowe. Nie będąc związanym granicami skargi a jedynie granicami sprawy, co wynika z art. 134 § 1 ppsa, sąd uchylił zaskarżone postanowienia z przyczyn innych niż wskazane w skardze. Trafny jest również zarzut wadliwego ustalenia stron postępowania i pominięcia A. J. w toczącym się postępowaniu. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. A. J. jest właścicielką lokalu nr [...] o statusie odrębnej jego własności z którym związany jest stosowny udział w prawie użytkowania wieczystego.(KW [...]). Ma zatem interes prawny w toczącym się postępowaniu administracyjnym ponieważ treść rozstrzygnięcia będzie miała wpływ na jej prawa wynikające z przysługującego jej udziału w prawie użytkowania wieczystego. Pominięcie jej stanowi o naruszeniu przez organ art. 28 kpa. Wobec konieczności zawieszenia postępowania przez organ ustosunkowanie się do merytorycznych zarzutów skargi sąd uznał za przedwczesne. Rozpoznając sprawę organ I instancji zobowiązany będzie do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu ostatecznego zakończenia postępowania prowadzonego przed Komisją (obecnie sprawa zawisła przed WSA w Warszawie). Sądowi znana jest okoliczność, że Skarżący wystąpił o wydanie zaświadczenia dt nieruchomości przy [...] w jeszcze 2 innych sprawach (I SA/WA 258/21 i 259/21). W sprawach tych również uchylono rozstrzygnięcie wyrokami z 26 maja 2021 r.) W takiej sytuacji organ powinien prowadzić jedno postępowanie w sprawie wszystkich tych wniosków łącznie. Powyższe skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i a ppsa w zw. z art. 135 ppsa). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 ppsa. Orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 119 pkt. 3 ppsa.