I SA/Wa 2532/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2024 r. sprawy ze skargi I. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 11 października 2023 r. nr KOC/5702/Sr/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wnioskiem z 12 czerwca 2023 r. I. M. wystąpiła do Prezydenta [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną córką S. M. Decyzją z dnia 10 sierpnia 2023 r. nr 001616/SP/08/2023 Prezydent [...] przyznał stronie świadczenie pielęgnacyjne w kwocie 2458 złotych miesięcznie na okres od 1 sierpnia 2023 r. do 4 marca 2024 r. Od powyższej decyzji odwołanie w terminie wniósł profesjonalny pełnomocnik strony, wskazując, że zaskarża ją w części, w jakiej nie przyznano skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od maja 2023 r. do 31 lipca 2023 r. Postanowieniem z dnia 11 października 2023r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekło o niedopuszczalności odwołania z przyczyn o charakterze przedmiotowym, tj. z powodu braku przedmiotu zaskarżenia na zasadzie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U z 2021 r. poz.735), dalej jako "k.p.a.", w związku z art. 144 k.p.a. Zgodnie z przywołanym wyżej przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zaś postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Podkreślono, że pełnomocnik strony w sprawie niniejszej wskazał, że odwołuje się od decyzji w części w jakiej prawa do świadczenia nie przyznano - za okres od maja 2023 r. do 31 lipca 2023 r. Z analizy treści zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydent [...] w ogóle nie wypowiadał się co do tego okresu. Odwołanie dotyczy zatem nieistniejącego rozstrzygnięcia. W tej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie odwołania oznaczałoby, że Kolegium po raz pierwszy rozstrzyga sprawę w tej części, co byłoby równoznaczne z bezpodstawnym rozszerzeniem przedmiotu postępowania na etapie drugiej instancji. Wskazano, że pełnomocnik w odwołaniu zażądał uchylenia decyzji w zaskarżonej części, nie zauważając przy tym, że nie da się uchylić braku orzeczenia. Formułując odwołanie w ten sposób w ocenie Kolegium, pełnomocnik w istocie zgodził się z całością rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Z uzasadnienia odwołania wynika, że pełnomocnik skarżącej dąży do uzyskania rozstrzygnięcia, które jego zdaniem powinna zawierać zaskarżona decyzja. W związku z powyższym Kolegium wskazało, że w art. 111 § 1 k.p.a. ustawodawca przewidział na taką okoliczność możliwość złożenia podania o uzupełnienie decyzji. Żądania tej treści nie sposób jednak wyinterpretować w ocenie organu - ze złożonego odwołania. Zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) oraz względy wyżej przytoczone nie pozwalają Kolegium rozpatrzeć przedmiotowego odwołania. Skargę na postanowienie Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła I.M. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 134 k.p.a. i wydanie postanowienia o niedopuszczalności środka odwoławczego, w sytuacji gdy od decyzji organu I instancji przysługiwało stronie prawo wniesienia odwołania. Mając powyższe na uwadze wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W myśl art. 134 k.p.a. organ stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Jak z kolei wskazuje art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z powyższych przepisów wynika, że po złożeniu przez stronę odwołania, w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy bada, czy akt (czynność) organu administracji publicznej, od którego zostało wniesione odwołanie, jest decyzją administracyjną. Kryterium kwalifikującym akt organu administracji publicznej do kategorii decyzji administracyjnych będzie władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach indywidualnych jednostki, posiadające minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego, wystarczające do tego, ażeby zaliczyć akt do decyzji istniejących w obrocie prawnym. Wniesienie odwołania, w sytuacji gdy stronie postępowania nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, skutkuje wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Wskazać również należy, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie definiują pojęcia niedopuszczalności odwołania, co skutkuje stwierdzeniem, że warunki dopuszczalności odwołania wynikają z przepisów k.p.a. określających przedmiot zaskarżenia, toku postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia odwołania (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 7, Warszawa 2021 r., C.H. BECK, str.1151-1153). Na tle art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemająca legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 598/13; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 9 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 850/20; https://cbois.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga również, że postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma charakteru merytorycznego, lecz jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może zostać rozpoznane. Tym samym rozpoznając skargę na tego rodzaju postanowienia, Sąd ogranicza się jedynie do skontrolowania legalności orzeczenia o niedopuszczalności odwołania, nie ocenia natomiast pozostałych, merytorycznych zarzutów podnoszonych w skardze. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Kolegium prawidłowo ustaliło zaistnienie pierwszej z przesłanek określonych w art. 134 k.p.a., to jest niedopuszczalności odwołania, skoro odwołanie skarżącej z 1 września 2023 r. zostało wniesione od decyzji - w części, w jakiej nie rozstrzygnięto o prawie skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego tj. za okres od maja 2023r. do 31 lipca 2023r., zaś z art. 127 § 1 k.p.a. w sposób jednoznaczny wynika, że odwołanie służy jedynie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji i w zakresie objętym rozstrzygnięciem. W konsekwencji Kolegium było zobowiązane do zastosowania art. 134 k.p.a. Nie budzi bowiem wątpliwości, że zakres zaskarżenia nie obejmował żadnej części zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że aby Kolegium, działając jako organ II instancji, mogło rozpatrzeć merytorycznie odwołanie w oznaczonej części, organ I instancji powinien uprzednio orzec w tym zakresie własną decyzją. Jak bowiem stanowi art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie służy od decyzji. Tymczasem organ I instancji w ogóle nie ustosunkował się w formie procesowej do żądania przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 maja 2023 r. do 31 lipca 2023 r. W tym stanie rzeczy wniesione odwołanie nie posiadało substratu zaskarżenia i nie mogło być rozpatrzone co do meritum. W związku z tym za niezadany uznać należało zarzut skargi wskazujący na niewłaściwe zastosowanie przez organ art. 134 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a., które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.