I SA/Wa 2478/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Joanna Skiba, , po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 11 sierpnia 2022 r. nr SKO.4000-1324/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.

Decyzją z [...] sierpnia 2022 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania I. M., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2022 r., nr [...], o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym; Wnioskiem z 16 maja 2022 r. (data wpływu do organu) I. W. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką S. B.. Decyzją z [...] lipca 2022 r. Prezydent Miasta [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując na niespełnienie warunków wynikających z art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a oraz art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła I. W.. Decyzją z [...] sierpnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium uzasadniło, że błędnie ocenił Prezydent, że w sprawie nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13 oraz orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy podniósł, że art. 17 ust. 1b ustawy utracił moc prawną w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym data powstania niepełnosprawności u matki skarżącej nie może stanowić przeszkody do przyznania wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jako osobie sprawującej nad matką opiekę. Zdaniem Kolegium, błędnie uznał również organ pierwszej instancji, że w sprawie nie spełniono przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Organ podniósł, że w dacie wydawania decyzji pierwszej instancji wnioskodawczyni nie pozostawała już w zatrudnieniu, co potwierdza zaświadczenie o zatrudnieniu na umowę zlecenie z 6 maja 2022 r. Umowa zlecenia została rozwiązana przez I. M. z dniem 3 maja 2022 r. z powodu konieczności sprawowania długotrwałej opieki nad niepełnosprawną matką. Pomimo jednak błędnej wykładni przez organ pierwszej instancji art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 1 ustawy, w ocenie organu odwoławczego, odmowa przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego jest prawidłowa. W sprawie zachodzi bowiem negatywna przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy. Z powołanej normy wyraźnie wynika, że osoba spokrewniona może się ubiegać o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli osoba wymagająca opieki nie pozostaje w związku małżeńskim, chyba że małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium wskazało na bezsporną okoliczność, że wymagająca opieki S. B. pozostaje w związku małżeńskim ze Z. B.. Jak zaś wynika z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] stycznia 2022 r. nr [...] Z. B. został zaliczony do lekkiego stopnia niepełnosprawności. Organ wskazał, że wprawdzie z przedłożonych dokumentów wynika, że Z. B. również jest osobą schorowaną, to jednak jego zły stan zdrowia nie został potwierdzony orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium podkreśliło, że orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi obiektywne kryterium oceny stanu zdrowia współmałżonka. Jest ono wydawane przez wyspecjalizowany w tym zakresie podmiot posiadający wiadomości specjalne z zakresu medycyny, których to wiadomości nie posiadają organy orzekające w niniejszej sprawie. Wobec powyższego, skoro S. B. pozostaje w związku małżeńskim ze Z. B., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to tym samym w sprawie zaistniała przeszkoda do przyznania skarżącej, jako zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Na poparcie powyższego Kolegium przywołało orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ podkreślił przy tym, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje z mocy prawa, a nie z wyboru dokonanego w rodzinie przez jej członków. Brak jest zatem obiektywnych okoliczności uniemożliwiających Z. B. spełnienie ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego. Kolegium wyjaśniło, że nie kwestionuje stanu zdrowia Z. B. oraz faktu sprawowania opieki nad matką przez skarżącą. Niemniej jednak do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego niezbędne jest spełnienie wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 17 ustawy. Zatem tylko legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności skutkowałoby zwolnieniem z obowiązku osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności, tj. Z. B., i możliwością przyznania świadczenia skarżącej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła I. W. zarzucając temu rozstrzygnięciu: 1) rażącą obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności niewyjaśnienie czy mąż niepełnosprawnej jest w stanie zapewnić całodobową opiekę nad niepełnosprawną żoną. Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie organowi pierwszej instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że dokonana przez organ odwoławczy wykładnia językowa art. 17 ust 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Zgodnie z intencją ustawodawcy świadczenie pielęgnacyjne stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą tego wymagającą ze względu na swój stan zdrowia. Pozostając bowiem wyłącznie przy wyniku wykładni językowej tego przepisu, należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu, który faktycznej opieki nie może sprawować z uwagi na swoją własną niepełnosprawność. Poprzestanie na takiej wykładni jest niewystarczające. Z tego powodu konieczne jest zastosowanie wykładni celowościowej i systemowej omawianego przepisu, która uwzględnia konstytucyjne zasady równości wobec prawa i ochrony rodziny, a także nakazy zapewnienia rodzinie w uzasadnionych wypadkach prawa do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych oraz pomocy osobom niepełnosprawnym w zabezpieczeniu egzystencji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), dalej zwanej "ustawą", "ustawą z 28 listopada 2003 r." lub "ustawą o świadczeniach rodzinnych". Zgodnie z powołanym przepisem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wydający zaskarżoną decyzję organ nie kwestionuje, że skarżąca należy do kręgu osób określonych w powyższym przepisie, którym – w przypadku niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki – przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie bowiem z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ciąży na niej, jako córce osoby wymagającej opieki, obowiązek alimentacyjny (art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Organ uznał jednak, że w okolicznościach sprawy wystąpiła negatywna przesłanka do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium podniosło, że jak wynika z akt sprawy, osoba wymagająca opieki (S. B.) pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż (Z. B.) nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższe wynika ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonej decyzji, a skarżąca tej okoliczności nie kwestionuje. W skardze podniesiono, że nie jest wystarczające poprzestanie na wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie konieczne jest zastosowanie wykładni celowościowej i systemowej uwzględniającej konstytucyjne zasady równości wobec prawa i ochrony rodziny, a także uwzględniającej nakaz zapewnienia rodzinie w uzasadnionych przypadkach prawa do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych oraz pomocy osobom niepełnosprawnym w zabezpieczeniu egzystencji. Odnosząc się do powyższego wyjaśnić trzeba, że istotnie sposób wykładni określonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy przesłanki legitymowania się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności budził wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ostatecznie jednak wątpliwości te przesądziła uchwała składu 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęta w dniu 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22, Lex nr 3431610. W pkt 2 powyższej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.)". W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny w poszerzonym składzie podkreślił, że kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego". Nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżniono w art. 3 i 4 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównano orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o których mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. "Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. [...] Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium 'przesunięcia' uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela stanowisko wyrażone w powołanej uchwale z 14 listopada 2022 r. Ponadto, ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak wynika bowiem z art. 269 § 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Powołana norma nie pozwala zatem żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z: 22 września 2022 r. sygn. akt II GSK 709/19, Lex nr 3429752 oraz 25 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 206/22, Lex nr 3444675). Wobec powyższego podniesione w skardze zarzuty dotyczące błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mogły mieć w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skoro bowiem wymagająca opieki S. B. pozostawała w związku małżeńskim, a jej mąż (Z. B.) nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego było niedopuszczalne. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenia wskazanych przepisów skarżąca upatruje w niewyjaśnieniu czy mąż osoby wymagającej opieki z uwagi na swój stan zdrowia jest w stanie opiekować się żoną. Wyjaśnić jednak trzeba, że w świetle powołanej uchwały NSA z 14 listopada 2022 r. organ nie był zobowiązany do badania stanu zdrowia Z. B. i dokonywania oceny, czy jest on w stanie realnie zapewnić opiekę nad niepełnosprawną żoną. Do przyjęcia, że w sprawie została spełniona negatywna przesłanka wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r. niezbędne było bowiem jedynie ustalenie, że mąż osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podsumowując, wobec wystąpienia w sprawie negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia uznać trzeba za prawidłową. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 powołanej ustawy.