I SA/Wa 2469/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie: sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), asesor WSA Anna Milicka-Stojek, Protokolant: specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2024 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 6 października 2023 r. nr SKO/I/II/1512/2023 w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 30 czerwca 2023 r. nr GP.3134.11.2023.AŚ; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie na rzecz A. D. kwotę 131 (sto trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z dnia 6 października 2023 r. sygn. SKO/I/II/1512/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie (dalej jako organ/SKO) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 30 czerwca 2023 r. nr GP.3134.11.2023.AŚ ustalającą opłatę adiacencką w wysokości 3.256,05 zł (słownie: trzy tysiące dwieście pięćdziesiąt sześć zł i 05/100) na rzecz Gminy Miasto [...] z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], o powierzchni 0,0657 ha stanowiącej własność A. D. (dalej jako skarżący). Wg organu do wzrostu wartości nieruchomości doszło na skutek wykonania robót budowlanych polegających na budowie drogi gminnej, ciągu pieszo jezdnego na ul. [...] wraz z infrastrukturą techniczną tj. budową sieci kanalizacji deszczowej. Organ powołał się na protokół odbioru końcowego robót budowlanych nr [...] przeprowadzonego w dniu 10.09.2020 r. sporządzony przez Urząd Miejski w [...], z którego wynika, iż gmina zrealizowała inwestycję polegającą na przebudowie ulicy [...] w mieście [...]. Jak wskazano, inwestycja obejmowała wykonanie kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej oraz ciągu pieszo-jezdnego, a więc, że zakres robót stanowił budowę sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami w ul. [...] w m. [...]. W konsekwencji czego organ uznał, iż w niniejszej sprawie został spełniony również warunek naliczenia opłaty adiacenckiej wynikający z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 344, dalej jako ugn). W podstawie prawnej decyzji organ przywołał art. 143-148 ugn, uznał też za prawidłowy sporządzony w sprawie operat szacunkowy. W skardze na ww decyzję skarżący A. D. zarzucił SKO naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 77 § 1 kpa i art. 7 kp., art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa poprzez naruszenie zasady prawdy materialnej i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, nie odniesienie się do zarzutów postawionych w odwołaniu od decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 30 czerwca 2023 r., brak weryfikacji prawidłowości powołania, ustanowienia i funkcjonowania w sprawie podmiotu powołanego do sporządzenia operatu szacunkowego, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwej subsumpcji przepisów prawa materialnego; 2) naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie, że dokument sporządzony przez p. S. P. ma walory opinii biegłego, pomimo wykazania, że pod względem formalnym dokument ten jest prawnie niedopuszczalny, co w pełni uzasadnia wniosek, iż nie jest to opinia biegłego określona przepisami kpa i ugn; 3) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez niezasadne przyjęcie za udowodnione tez dotyczących wartości nieruchomości określonej w zaskarżonej decyzji, podczas gdy w aktach sprawy brak jest w istocie dokumentu, który formalnie spełniałby warunki jakim winna odpowiadać opinia biegłego, co powoduje, że decyzję administracyjną organ wydał na podstawie niepełnego materiału dowodowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono też naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 146 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy między budową drogi ul. [...] a wzrostem wartości nieruchomości skarżącego w sytuacji gdy w aktach sprawy brak jest w istocie dokumentu, który formalnie spełniałby warunki jakim winna odpowiadać opinia biegłego na podstawie której można byłoby stwierdzić wzrost wartości nieruchomości wskutek powstania drogi wraz z kanalizacją deszczową. Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący kwestionował przede wszystkim posiadanie kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawcę, który sporządził opinię w zakresie wzrostu wartości nieruchomości (uprawnień w zakresie szacowania nieruchomości). Wskazywał na rodzaj i symbol zaewidencjonowanej przez rzeczoznawcę działalności gospodarczej, która nie obejmuje swoim zakresem szacowania nieruchomości. W konsekwencji zarzucał, że organ administracji zlecił sporządzenie opinii biegłemu, który wg rejestru przedsiębiorców nie prowadzi działalności gospodarczej w tym zakresie, a zatem że operat szacunkowy nie ma waloru opinii biegłego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Jak stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako "ppsa") uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, przy czym zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z powodów w niej wskazanych. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 143-148 ugn. Przepisy te mieszczą się w rozdziale 7 tej ustawy zatytułowanym "Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej". W art. 143 ust. 1 ugn ustawodawca określił zasady uczestnictwa właścicieli nieruchomości i użytkowników wieczystych w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej stanowiąc, że przepisy niniejszego rozdziału stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej (...), z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne. Zgodnie z art. 144 ust. 1 ugn właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Opłata adiacencka została zdefiniowana w przepisach ugn jako opłata ustalona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłata ustalona w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości (art. 4 pkt 11 ugn). Przez "budowę urządzeń infrastruktury technicznej" art. 143 ust. 2 ugn rozumie m.in. budowę drogi, ale także np. wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Z przytoczonych wyżej regulacji wynika zatem, że w przypadku, gdy urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (np. gminy, jak w sprawie niniejszej) właściciele nieruchomości obowiązani są uczestniczyć w kosztach budowy tych urządzeń przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, zgodnie z art. 143 ust. 1 w zw. z art. 144 ugn. Opłatę adiacencką ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz albo prezydent miasta) każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (art. 145 ust. 1 ugn). Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia takich warunków, jeżeli w dniu ich stworzenia obowiązywała uchwała rady gminy określająca wysokość stawki procentowej tej opłaty (art. 145 ust. 2 ugn), przy czym stawka ta nie może być wyższa niż 50% (art. 146 ust. 2 ugn). Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależy od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, co następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 146 ust. 1 i 1a ugn). Ustalenie opłaty adiacenckiej może zatem nastąpić, gdy spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki: 1) zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej (wybudowano infrastrukturę techniczną z udziałem środków publicznych), 2) nie upłynął okres 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia do wybudowanej infrastruktury technicznej, 3) nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, 4) w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. W kontekście problematyki budowy dróg, trzeba przede wszystkim przywołać określoną w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2024r. poz. 320, zw. dalej udp) definicję drogi stanowiącą, że "droga" to budowla składająca się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczona do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. W myśl art. 4 pkt 17 udp "budowa drogi" to wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa. "Przebudowę drogi" ustawodawca zdefiniował natomiast jako wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18 udp). Stąd, cechą, która odróżnia budowę drogi od jej przebudowy, jest to, że w przypadku budowy drogi brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego natomiast w przypadku przebudowy, przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej na podstawie przepisów prawa obiekt budowlany, który będzie przedmiotem przebudowy (tak wyrok WSA w Poznaniu z 15 lutego 2017r. sygn. akt IV SA/Po 776/16). Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023, poz. 682), do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu. Ponadto zgodnie z art. 55 Prawa budowlanego przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W aktach kontrolowanej sprawy nie ma projektu budowlanego dotyczącego budowy drogi, każdorazowo jednak w dokumentach budowlanych mowa jest o "przebudowie" spornej drogi a nie o jej budowie. Przykładowo na k. 52 akt adm. istnieje zgłoszenie do nadzoru budowlanego "przebudowy drogi" gminnej ul. [...] (...) oraz informacja, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego nie zgłosił sprzeciwu ws przystąpienia do użytkowania ww drogi. Z kolei osobny dokument pn "Protokół końcowego odbioru robót budowlanych" z 10.09.2020r. wskazuje na "przebudowę ulicy [...]", umowę wykonawczą i projekt budowlany "przebudowy ul. [...]" zaś zakres prac to wykonane: "kanalizacja sanitarna, kanalizacja deszczowa, ciąg pieszo-jezdny". Wg wszystkich istniejących w aktach dokumentów stanowiących materiał dowodowy będący podstawą nałożenia na stronę skarżącą opłaty adiacenckiej w oparciu o art. 145 pkt. 1 ugn – doszło do przebudowy drogi stanowiącej ul. [...], a zatem wobec normatywnego rozróżnienia terminów "budowa drogi" i "przebudowa drogi" nie można przyjąć, że w sprawie zaistniały podstawy do obciążenia skarżącego opłatą adiacencką. Sąd, jak i organ ustalający opłatę adiacencką, są związani tak projektem budowlanym jak i dokumentacją budowlaną a więc np. zgłoszeniem przebudowy drogi (jak miało to miejsce w kontrolowanej sprawie) albo decyzją zatwierdzającą projekt budowlany określającą, że w danym przypadku chodzi o budowę drogi albo o jej przebudowę. Niezasadnie, bądź zbyt pochopnie organ też przyjął, że skoro "inwestycja obejmowała wykonanie kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej oraz ciągu pieszo-jezdnego, a więc, że zakres robót stanowił budowę sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami w ul. [...] w m. [...]" to w sprawie został spełniony również warunek naliczenia opłaty adiacenckiej wynikający z art. 143 ust. 2 ugn. Kanalizacja deszczowa wybudowana na potrzeby odwodnienia drogi czy ciąg pieszo jezdny jako element drogi publicznej – nie mieszczą się w przesłankach zastosowania opłaty adiacenckiej na podstawie ww przepisu, gdyż w istocie stanowią o wybudowaniu infrastruktury technicznej na polepszenie warunków drogowych a nie nieruchomości skarżącego. Wyłącznie doprowadzenie "kanalizacji" czy np. "gazociągu" do nieruchomości prywatnej może skutkować naliczeniem opłaty adiacenckiej, natomiast już np. wybudowanie kanalizacji deszczowej przy okazji przebudowy drogi publicznej nie wypełnia przesłanek z art. 143 ust. 2 ugn. Zresztą dołączony do akt operat szacunkowy nie został sporządzony na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej lecz w związku z "budową drogi", a przy tym w aktach brak jest dokumentów potwierdzających wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej prowadzących bezpośrednio do nieruchomości skarżącego i powodujących wzrost wartości jego nieruchomości. W szczególności Sąd nie dysponował ani projektem budowlanym ani żadną decyzją w tym zakresie czy protokołem odbioru "infrastruktury technicznej", o której mowa w art. 143 ust. 2 ugn. Jakkolwiek ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej dwie wartości nieruchomości: według stanu przed wybudowaniem drogi czy urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu – to wobec stwierdzenia przez Sąd, że na datę wyrokowania nie ma w aktach dokumentów potwierdzających zasadność zastosowania w ogóle opłaty adiacenckiej w związku z przebudową ul. [...] a nie jej z jej budową – Sąd uznał za bezprzedmiotowe odnoszenie się do zarzutów skargi związanych w operatem szacunkowym i kwalifikacjami zawodowymi rzeczoznawcy majątkowego, a zwłaszcza w kontekście zarejestrowanej przez niego działalności. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 7 i 77 kpa w zw. z art. 145 ust. 1 ugn i 143 ust. 2 ugn ( i w zw. z art. 135 ppsa). Organy błędnie oceniły materiał dowodowy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Opłacie adiacenckiej opartej o treść art. 145 ust. 1 ugn w zw. z art. 4 pkt. 11 ugn w zw. z art. 145 ust. 2 ugn nie podlega wzrost wartości nieruchomości spowodowany przebudową drogi lecz jedynie budową drogi. Ponownie rozpoznając sprawę organy zapoznają się z dokumentacją techniczną, projektem budowlanym i w oparciu o dokonane ustalenia dokonają oceny zaistnienia przesłanek do ustalenia opłaty adiacenckiej. Ani strona skarżąca, ani Sąd nie mogą się domyślać co w istocie stanowiło podstawę do nałożenia na skarżącego spornej opłaty: czy przebudowa/budowa drogi gminnej czy też doprowadzenie do nieruchomości skarżącego instalacji sanitarnej. W razie pozytywnych ustaleń – przy powoływaniu biegłego organ I instancji powinien zbadać uprawnienia rzeczoznawcy do dokonywania wyceny nieruchomości; alternatywnie organ I instancji powinien rozważyć umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.