I SA/Wa 2453/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) asesor WSA Dorota Kozub - Marciniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Miasta [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Orzeczeniem z [...] lipca 2020 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "Kolegium" lub "organ"), po rozpoznaniu wniosku M.S. i B.S., orzekło o umorzeniu postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym; Pismem z 12 grudnia 2018 r. Prezydent m. st. Warszawy wypowiedział użytkownikom wieczystym dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej (udział [...]), położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, związanego z lokalem nr [...] i zaproponował od 1 stycznia 2019 r. nową wysokość opłaty roczną rocznej. Pismami z 21 stycznia 2019 r. M.S. i B.S. złożyli przeciwko Prezydentowi m. st. Warszawy wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Orzeczeniem z [...] lipca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, orzekło o umorzeniu przedmiotowego postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Kolegium przywołało treść art. 77 ust. 1 i 3 oraz art. 78 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i wskazało, że organ dokonał aktualizacji opłaty rocznej na podstawie powołanych przepisów, a użytkownik wieczysty złożył w ustawowym terminie wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Kolegium wskazało, że w dniu 13 lutego 2019 r. weszła w życie ustawa z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Zgodnie z art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, umarza się (art. 4 ust. 2). Zdaniem Kolegium, powyższe oznacza, że postępowanie w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, jako wszczęte po dniu 5 października 2018 r. i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy z 31 stycznia 2019 r. podlega umorzeniu, a strony wiąże dotychczasowa wysokość opłaty rocznej. Skargę na powyższe orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto [...] zarzucając mu naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 112 i art. 9 k.p.a. poprzez wskazanie w zaskarżonym orzeczeniu błędnego pouczenia w postaci wskazania środka odwoławczego, tj. sprzeciwu, czego konsekwencją było uniemożliwienie skarżącemu wyczerpania drogi administracyjnej w przedmiotowej sprawie i utraty bez swojej winy prawa do oceny zaskarżonego orzeczenia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2) art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez błędną wykładnię pojęcia "nieruchomość", a w konsekwencji powyższego zastosowanie tego przepisu polegające na przyjęciu, że przedmiotowe postępowanie powinno zostać umorzone, 3) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w istotnej dla rozstrzygnięcia kwestii, tj. nieustalenia czy postępowanie w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wszczęte po 5 października 2018 r. zostało skutecznie wypowiedziane wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., a w konsekwencji błędnej oceny materiału dowodowego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Miasto wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie Kolegium sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. Skarżący wniósł również o przywrócenie terminu do wniesienia środka odwoławczego od orzeczenia z [...] lipca 2020 r. w postaci skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wobec odrzucenia sprzeciwu przez sąd powszechny. Zdaniem skarżącego, Kolegium dokonało błędnej wykładni pojęcia "nieruchomość"', a w konsekwencji nieprawidłowo zastosowało art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. umarzając przedmiotowe postępowanie. W zaskarżonym orzeczeniu Kolegium powołało się jedynie na przesłankę, że wypowiedzenie z 12 grudnia 2018 r. dowodzi, że postępowanie zostało wszczęte po 5 października 2018 r. i nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. do 13 lutego 2019 r., co dało organowi podstawę do zastosowania art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Zdaniem skarżącego, w powołanym przepisie ustawodawca przewidział dwie przesłanki warunkujące umorzenie postępowania aktualizacyjnego. Pierwszą z nich jest wszczęcie postępowania po 5 października 2018 r. i niezakończenie go przed 1 stycznia 2019 r., drugą zaś brak skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości w cenzusie czasowym określonym przez ustawodawcę. Miasto podniosło, że pierwsza przesłanka w przedmiotowej sprawie została spełniona. Kolegium zaniechało jednak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego nie ustalając czy postępowanie aktualizacyjne wszczęte po 5 października 2018 r. zostało skutecznie wypowiedziane wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. Organ oparł się jedynie na ustaleniu, że wypowiedzenie wysokości opłaty nastąpiło w terminie określonym przez ustawodawcę tylko w odniesieniu do udziału [...] części nieruchomości, związanej z własnością lokalu nr [...], położonego przy ul. [...] w [...]. Zdaniem skarżącego, nieustalenie przez organ czy spełniona została również druga przesłanka określona ustawą zmieniającą, tj. czy wypowiedzenia zostały skutecznie doręczone wszystkim użytkownikom wieczystym przedmiotowej nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., doprowadziło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zakres kognicji sądów administracyjnych określa art. 3 § 2, 2a i 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 239, dalej jako "p.p.s.a.). W tak przyjętym zakresie kognicji Sąd uznał wniesioną skargę za dopuszczalną. W sytuacji bowiem gdy w danej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 4 p.p.s.a.). Zaskarżone orzeczenie zostało wydane na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 270, dalej jako "ustawa zmieniająca" lub "ustawa z 31 stycznia 2019 r."). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Art. 4 ust. 2 powołanej normy stanowi zaś, że postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. Zdaniem sądu w składzie orzekającym, z powołanych przepisów jednoznacznie wynika, że organ ma obowiązek umorzyć te postępowania, które zostały wszczęte po 5 października 2018 r. i nie zostały zakończone do 13 lutego 2019 r. (tj. do dnia wejścia w życie ustawy z 31 stycznia 2019 r.) w sytuacji gdy wypowiedzenia dotychczasowej opłaty nie zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r. W sytuacji zatem jeżeli wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty nie zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed dniem 1 stycznia 2019 r., to roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją (opłata dotychczasowa). Z kolei jeżeli wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed dniem 1 stycznia 2019 r., to roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty zaktualizowanej, a wypowiedzenie podlega rozpoznaniu w trybie art. 79 - 80 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym przed sądem powszechnym, jeżeli użytkownik wieczysty złoży sprzeciw od orzeczenia Kolegium. W niniejszej sprawie pozostaje bezsporne, że postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po 5 października 2018 r. Nie budzi również sporu, że do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. do 13 lutego 2019 r., postępowanie to nie zostało zakończone. Została zatem spełniona pierwsza z przesłanek wynikająca z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej. W ocenie składu orzekającego, spełnienie jednak tylko tej przesłanki nie jest wystarczające do umorzenia postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia organ nie odniósł się bowiem do drugiej przesłanki wynikającej z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej i nie ustalił, czy wypowiedzenia zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości. Jak bowiem wynika z treści księgi wieczystej KW nr [...] i znajdującego się w aktach wyciągu z operatu szacunkowego z [...] listopada 2018 r. przedmiotowa nieruchomość stanowi przedmiot współużytkowania wielu podmiotów. Nieruchomość zabudowana jest bowiem budynkiem mieszkalnym [...] -kondygnacyjnym, w którym znajduje się [...] samodzielnych lokali. Zdaniem sądu w składzie orzekającym przesądzając o warunkach uprawniających organ do umorzenia postępowania aktualizacyjnego ustawodawca w wyraźny sposób te warunki skonkretyzował. Nie można przyjąć, że spełnienie tylko jednego z nich wystarczy do umorzenia postępowania wywołanego złożonym wypowiedzeniem. Wyjaśnić trzeba, że użytkowanie wieczyste jest ograniczonym prawem rzeczowym, prawem niepodzielnym. Przysługuje ono do danej nieruchomości jako całości. Wobec powyższego organ nie może przyjąć, że kwestia wysokości opłaty (za poszczególne udziały w nieruchomości wspólnej) może być różnie ukształtowana dla użytkowników wieczystych, nawet jeżeli nie każdy z nich złoży wniosek o ustalenie, czy powyższa opłata została ukształtowana w sposób prawidłowy. Różnica w wysokości opłaty należna z tytułu użytkowania wieczystego od każdego współużytkownika może wynikać wyłącznie z różnicy wielkości udziału, gdyż każdy z tych podmiotów uiszcza opłatę w wysokości zależnej od przysługującego mu udziału w tym prawie. Jednakże podstawa wymiaru wskazanej opłaty musi być zawsze taka sama. W przeciwnym razie doszłoby do naruszenia zasady równości wobec prawa. Zatem w sytuacji, gdy choćby jednemu ze współużytkowników wieczystych wypowiedzenie zostanie doręczone po 1 stycznia 2019 r., to opłata za użytkowanie wieczyste pozostaje w dotychczasowej wysokości dla każdego z nich. W postanowieniu z 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 164/22, Lex nr 3329950, Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w przedmiocie wykładni art. 4 ustawy zmieniającej trafnie podnosząc, że przesłankami umorzenia postępowania dotyczącego weryfikacji aktualizacji opłaty rocznej są: wszczęcie postępowania po 5 października 2018 r. oraz brak skutecznego doręczenia wypowiedzeń dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r. Art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej zawiera zatem normę materialną, która w sytuacji określonej w hipotezie tego przepisu wyznacza roczną opłatę przekształceniową w wysokości opłaty, która obowiązywała przed aktualizacją. W tej sytuacji powołany przepis przewiduje umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Konieczność umorzenia postępowania dotyczącego sporu co do wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest konsekwencją tego, że spór ten, wobec materialnoprawnej regulacji wynikającej z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, stał się bezprzedmiotowy. W wyniku bowiem przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, brak jest podstaw do aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste na przyszłość. Natomiast określenie wysokości opłaty przekształceniowej następuje na podstawie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste obowiązującej przed aktualizacją. Wobec powyższego nieustalenie przez organ czy wypowiedzenie dotychczasowej opłaty nastąpiło wobec wszystkich współużytkowników wieczystych, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, powoduje, że organ przedwcześnie umorzył postępowanie administracyjne. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 powołanej ustawy. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Rozpoznając sprawę ponownie organ, mając na uwadze wykładnię prawa przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu, dokona ustaleń faktycznych we wskazanym zakresie i w zależności od ich wyniku wyda orzeczenie odpowiadające prawu. Organ uwzględni przy tym, że umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej będzie możliwe tylko wtedy gdy wypowiedzenia opłaty rocznej nie zostało doręczone wszystkim użytkownikom wieczystym nieruchomości.