I SA/Wa 2446/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędziowie sędzia WSA Dorota Apostolidis, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2021 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz Miasta [...] kwotę 6900 (sześć tysięcy dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Minister Rozwoju (dalej jako "Minister/organ") decyzją z [...] września 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Miasta [...] (dalej również jako "Skarżący"), od decyzji Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda/organ I instancji") z [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość – utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. Zaskarżona decyzja Ministra została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Nieruchomość położona w dzielnicy [...] miasta [...], obręb: [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, która została wydzielona z działki nr [...] o pow. [...] ha, stanowiąca własność S. P. - decyzją Wojewody z [...] lipca 2017 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej jako "decyzja ZRiD") została przeznaczona na realizację inwestycji pn.: "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] w ciągu ul. [...] na odcinku ul. [...] - granica miasta". Decyzją z [...] marca 2018 r., nr [...], Wojewoda po raz pierwszy orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za prawo własności opisanej powyżej nieruchomości położonej w mieście [...]. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Skarżący. Decyzją z [...] lutego 2019 r., nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z [...] marca 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] listopada 2019 r., nr [...] Wojewoda orzekł: 1) o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za prawo własności nieruchomości położonej w mieście [...], w dzielnicy [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej na realizację inwestycji celu publicznego pod nazwą: Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] w ciągu ul. [...] na ode. ul. [...] - granica miasta, stanowiącej własność S. P.; 2) o powiększeniu odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, czyli o kwotę [...] zł; 3) o pomniejszeniu ustalonego wyżej odszkodowania o kwotę: [...] zł; 4) o zobowiązaniu Prezydenta Miasta [...] do wypłaty S. P. ustalonego odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna. W uzasadnieniu ww. decyzji Wojewoda wyjaśnił, że dla przedmiotowej nieruchomości Sąd Rejonowy dla [...] w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], w której jako właściciel ujawniona jest S. P., na rzecz której ustalono odszkodowanie. Za podstawę do ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, Wojewoda przyjął operat szacunkowy z [...] października 2019 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. L., który to operat organ I instancji oceniła jako wiarygodny dowód w sprawie. Wojewoda uznał również za zasadne powiększyć kwotę odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości z uwagi na niezwłoczne wydanie nieruchomości inwestorowi przez dotychczasowego właściciela, co potwierdza protokół z [...] sierpnia 2017 r. W zakresie pkt 3 decyzji Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z pismem Zarządu Miejskich Inwestycji Drogowych w [...] z [...] marca 2019 r. w niniejszej sprawie wypłacono już zaliczkę w wysokości [...] zł na rzecz wywłaszczonego właściciela nieruchomości (S. P.), co skutkowało pomniejszeniem kwoty odszkodowania o wypłaconą wcześniej zaliczkę. Jako podmiot zobowiązany do wypłaty ustalonego odszkodowania Wojewoda wskazał Miasto [...], na rzecz którego nastąpiło przeniesienie prawa własności wywłaszczonego gruntu. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Skarżący, którego zdaniem rzeczoznawca majątkowy nie zbadał rynku lokalnego, aby znaleźć nieruchomości podobne do przedmiotowej nieruchomości, a przyjęte do porównań nieruchomości nie są nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej, pod względem ich przeznaczenia. Ponadto, nie przeprowadzono analizy transakcji drogowych na lokalnym rynku nieruchomości, czyli w całej [...], a jedynie uwzględniono transakcje z wybranych przez rzeczoznawcę dzielnic [...], tj.: z [...], [...] i [...]. Dalsze zarzuty dotyczyły wybranych przez biegłego do porównania nieruchomości podobnych do wycenianej. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania, Minister decyzją z [...] września 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] listopada 2020 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Minister wskazał, że dla obszaru na którym położona jest działka [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla [...] - [...] zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2006 r., według którego przedmiotowa działka położona była na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] (droga główna), natomiast przeznaczeniem przeważającym wśród gruntów przyległych było przeznaczenie usługowe - obszar oznaczony na rysunku planu symbolem: [...]. Minister uznał za prawidłowe przyjęcie przez biegłego jako rynku właściwego dla przedmiotowej nieruchomości (z uwagi na jej położenie) prawobrzeżnej część [...] obejmującą dzielnice: [...], [...] i [...]. Minister wskazał następnie, że w wyniku analizy tak oznaczonego rynku lokalnego biegły nie stwierdził wystarczającej liczby transakcji sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi, dlatego analizą objęto transakcje sprzedaży nieruchomości gruntowych, niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę ze szczególnym uwzględnieniem przeznaczenia pod zabudowę usługową. Do zbioru nieruchomości podobnych przyjęto zatem nieruchomości najbardziej podobne pod względem nieruchomości wycenianej co do położenia na terenie rynku lokalnego i przeznaczenia. Minister podniósł następnie, że wartość rynkowa wycenianego gruntu została określona przez biegłego uwzględniając przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych – czyli w tym przypadku przeznaczenie pod zabudowę usługową oraz mieszkaniowo-usługową, co pozwoliło na określenie wartości rynkowej nieruchomości z przedziału cenowego od [...] zł/ m2 do [...] zł/ m2, przy cenie średniej [...] zł/ m2. Minister wyjaśnił także, że rzeczoznawca majątkowy, wyceniając przedmiotowy grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami oraz ustalił, że na wartość tego typu nieruchomości wpływ mają przede wszystkim takie cechy jak: położenie (waga 40%), lokalizacja szczegółowa (waga 30%), możliwości inwestycyjne (waga 20%), powierzchnia (waga 10%). Do ostatecznej wyceny biegły wyłonił 3 transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę usługową i mieszkaniowo-usługową. Minister wskazał, że w ten sposób wartość gruntu przedmiotowej nieruchomości biegły ustalił na kwotę [...] zł, tj. [...] zł/m2. Ponadto Minister zauważył, że wartość naniesień budowlanych oszacowano na kwotę [...] zł., natomiast wartość roślin ozdobnych oszacowano na kwotę [...] zł. Minister podniósł także, że w zakresie zarzutów stawianych w odwołaniu, biegły udzielił wyczerpujących i rzeczowych wyjaśnień w piśmie z [...] maja 2020 r., w którym podniósł, że rodzaj rynku, jego obszar i okres badania zostały zdefiniowane w pkt. 7.1, 7.2 i 7.3 na stronie 5 operatu szacunkowego. Za rynek lokalny na terenie m.st. Warszawy biegły przyjął obszar dzielnicy, natomiast w przypadku przedmiotowej nieruchomości rynek został rozszerzony na rynek regionalny, obejmujące dzielnice sąsiednie, których stopień podobieństwa dopuszczał, według biegłego, takie rozszerzenie. Z uwagi na zbyt znaczne różnice i brak wystarczającego podobieństwa do innych dzielnic [...] biegły zrezygnował z dalszego poszerzania rynku regionalnego. Biegły wyjaśnił dalej, że przedstawione przez Skarżącego zestawienie kilkunastu (19) transakcji "drogowych", dotyczące obszaru całego [...] nie mogły stanowić podstawy do określenia wartości rynkowej grunty przedmiotowej nieruchomości z uwagi na to, że ich znaczna część dotyczyła nieruchomości położonych poza rynkiem lokalnym właściwym dla wycenianej nieruchomości, a także dlatego, że transakcje te (poza położeniem na terenie miasta) dotyczyły nieruchomości o zdecydowanie różnych cechach rynkowych takich jak: lokalizacja i sąsiedztwo, innego stanu prawnego (użytkowanie wieczyste) i innego sposobu zagospodarowania (istniejąca droga), co czyniło je niepodobnymi do nieruchomości wycenianej. Ponadto, biegły podkreślił, iż ogólna zasada przyjmowania za rynek lokalny obszar gminy właściwej ze względu na lokalizację wycenianej nieruchomości a za rynek regionalny obszar powiatu nie znajduje uzasadnienia w przypadku [...] (gmina na prawach powiatu) co wynika ze znacznego obszaru i zróżnicowania rynku i jego segmentów oraz czynników wpływających na kształtowanie się cen nieruchomości, w odróżnieniu od np. gmin położonych w bezpośrednim sąsiedztwie [...] takich jak: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], czy [...]. W ocenie organu analiza sporządzonego operatu nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłego. Organ zwrócił uwagę, że biegły wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny, natomiast sama opinia opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym skorygowaniu przyjętych cech rynkowych. W związku z powyższym Minister uznał, iż decyzja Wojewody z [...] listopada 2019 r. jest prawidłowa. Skargę na powyższą decyzję organu z [...] września 2020 r. wywiódł Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 84 k.p.a. oraz art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 151 ust. 1, art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.)oraz § 4 ust. 3 i § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (rozporządzenie) poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w oparciu o wadliwy operat szacunkowy oraz niedokonanie wystarczającej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego; 2) art. 7, 77 § 1, 80, 84 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 5 ww. ustawy oraz art. 151 ust. 1, 154 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 3 i § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia poprzez niedokonanie wystarczającej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego oraz wydanie decyzji w oparciu o wadliwy operat szacunkowy. Mając powyższe na uwadze, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Wojewody z [...] listopada 2019 r. oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z załączonych do skargi dokumentów, tj.: a) zanonimizowanej kopii aktu notarialnego sporządzonego w dniu [...] kwietnia 2018 r. przed notariuszem w [...] Z. K., Repertorium [...] nr [...], na okoliczność: błędnej wartości nieruchomości przyjętej do porównania w operacie szacunkowym, wadliwości operatu szacunkowego; b) zanonimizowanej kopii aktu notarialnego sporządzonego w dniu [...] lutego 2018 r. przed notariuszem w [...] G. G., Repertorium [...] nr [...], na okoliczność: błędnej wartości nieruchomości przyjętej do porównania w operacie szacunkowym, wadliwości operatu szacunkowego, W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawił argumenty na poparcie stawianych zarzutów. Skarżący podniósł w szczególności, że jedną z nieruchomości przyjętych przez rzeczoznawcę do porównania z wycenianą nieruchomością jest nieruchomość położona w dzielnicy [...] przy ul. [...], stanowiąca działki nr [...] i [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m2. Skarżący podniósł zatem, że biegły błędnie przyjął cenę transakcji dla ww. nieruchomość wynosiła [...] zł, skoro jak wynika z treści aktu notarialnego sporządzonego w dniu [...] kwietnia 2018 r. przed notariuszem w [...] Z. K., Repertorium [...] nr [...], przedmiotem transakcji nie były same nieruchomości stanowiące działki nr [...] i [...], lecz także udział w łącznej wysokości [...] we współwłasności nieruchomości stanowiącej działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2. Powyższe oznacza, według Skarżącego, że łączna cena za nieruchomość stanowiącą działki nr [...] i [...] wyniosła więc [...] zł, a nie [...] zł, jak przyjął rzeczoznawca. Z kolei, cena [...] zł przekłada się na wartość metra kwadratowego nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...] w wysokości [...] zł/m2, a nie [...] zł/m2, jak przyjął rzeczoznawca. Ponadto, Skarżący podniósł w ramach tego zarzutu, że działki nr [...] i [...] mają urządzone odrębne księgi wieczyste jak też stanowiły przedmiot własności dwóch różnych osób fizycznych, powinny więc być poddane analizie przez biegłego jako dwie oddzielne nieruchomości - objęte oddzielnymi transakcjami sprzedaży. Kolejną nieruchomością podobną zakwestionowaną przez Skarżącego jest przyjętą przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomość położona w dzielnicy [...] przy ul. [...] – będąca przedmiotem sprzedaży na mocy aktu notarialnego sporządzonego w dniu [...] lutego 2018 r. przed notariuszem w [...] G. G., Repertorium [...] nr [...]. W tym zakresie Skarżący zarzucił biegłemu, że w procesie oceny transakcji sprzedaży tej nieruchomości błędnie uwzględnił przy określaniu jej wartości - wartość brutto nieruchomości z uwzględnieniem należnego podatku od towarów i usług VAT, w sytuacji gdy wartość nieruchomości powinna zostać określona według wartości nieruchomości bez podatków, opłat lokalnych czy innych kosztów związanych z realizacja umowy sprzedaży nieruchomości. Ponadto, w ocenie Skarżącego, rzeczoznawca majątkowy przy sporządzaniu operatu działał niewłaściwie, ponieważ w przypadku niewystarczającej liczby transakcji, których przedmiotem były nieruchomości drogowe, na wyznaczonym przez rzeczoznawcę rynku lokalnym, powinien był on oprzeć się na transakcjach z rynku obejmującego całe [...], a nie tylko wybrane dzielnice jej prawobrzeżnej części. Rzeczoznawca tego nie uczynił, co w ocenie Skarżącego, skutkowało naruszeniem § 36 ust. 4 rozporządzenia, a w konsekwencji błędnym ustaleniem wartości przedmiotowej nieruchomości. W tym kontekście, Skarżący podniósł również, że błędem rzeczoznawcy było odrzucenie transakcji nieruchomościami stanowiącymi działki nr [...] i [...] z obrębu [...], położone przy ul. [...], z tego powodu, że przedmiotem obrotu było prawo użytkowania wieczystego. W ocenie Skarżącego, powszechnie przyjmuje się, że dla nieruchomości położonych na terenie [...] cena prawa własności nieruchomości pozostaje w stosunku do ceny prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości w relacji 1:1. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 stycznia 2021 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Postanowieniem z [...] marca 2021 r. Sąd oddalił wniosek dowodowy Skarżącego zawarty w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Kontrola legalności zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewody z [...] listopada 2019 r. przeprowadzona przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie wykazała, że ww. decyzje naruszają obowiązujące prawo w stopniu uzasadniającym konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawą podjętych przez organy rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474, ze zm., dalej jako "specustawa drogowa") oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2020 r. poz. 65, ze zm., dalej jako "u.g.n."). W powyższym zakresie istotne znaczenie dla niniejszej sprawy mają przede wszystkim przepisy art. 12 i 18 specustawy drogowej . Zgodnie z nimi, nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2 (linie podziału nieruchomości), stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4 pkt 2). W myśl art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5). W tym miejscu należy wyjaśnić także, że zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Stosownie do ust. 3 omawianego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Ustawodawca przewidział także w art. 18 ust. 1e, że jeżeli dotychczasowy właściciel nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości. Przechodząc następnie na grunt przepisów u.g.n. to wskazać należy, że do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, zobowiązany jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki (art. 134 ust. 5 u.g.n.). Z kolei stosownie do brzmienia art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wartością tą z kolej jest co do zasady wartość rynkowa, a więc najbardziej prawdopodobna cena nieruchomości, możliwa do uzyskania na rynku (art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1 u.g.n.), przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Szczegółowe unormowania regulujące sporządzenie wyceny nieruchomości m.in. na potrzeby ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte (wywłaszczone) pod inwestycje drogowe zawarte zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (dalej jako "rozporządzenie"). Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Stosownie do § 36 ust. 2 rozporządzenia, w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. W ustępie 3 § 36 rozporządzenia unormowano tryb ustalania wartości rynkowej nieruchomości, w sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Zgodnie natomiast z ust. 4 § 36 rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W realiach niniejszej sprawy, na potrzeby ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość ostatecznie sporządzony został operat szacunkowy z [...] października 2019 r. (oznaczony jako [...]) autorstwa J. L. Na jego podstawie organ I instancji ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. W związku z powyższym Wojewoda uznał za udowodnione, że wartość przedmiotowej nieruchomości wynosi [...]zł. Analogicznie pozytywną ocenę operatu szacunkowego z [...] października 2019 r. wyraził następnie Minister. Nie sposób jednak uznać, że sporządzając powyższy operat biegły w sposób prawidłowy zastosował przepisy obowiązującego prawa, w tym powołanego wcześniej § 36 ust. 4 rozporządzenia. Mając natomiast na uwadze treść tego przepisu, wskazać należy, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową [a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem przedmiotowa działka w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla [...] – [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2006 r. położona była na obszarze oznaczonym jako droga główna (symbol [...])], wycena rozpoczyna się od porównania transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1395/13; z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2311/15; z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1816/13; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z operatu autorstwa J. L., rzeczoznawca majątkowy po przeprowadzeniu analizy rynku nieruchomości nabywanych na cele komunikacyjne stwierdził, że na rynku lokalnym, obejmującym obszar dzielnicy Miasta [...] gdzie znajduję się wyceniany grunt ([...]), brak jest nieruchomości przeznaczonych pod drogi spełniających kryterium podobieństwa w stosunku do nieruchomości wycenianej. W tym przypadku biegły rozszerzył rynek nieruchomości o rynek regionalny, który w jego ocenie, obejmował dzielnice sąsiednie ([...] i [...]). Również na tak określonym rynku regionalnym biegły nie znalazł podobnych nieruchomości. Powyższe skłoniło biegłego do przeprowadzenia wyceny w oparciu o ceny nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę usługową, mieszkaniowo-usługową. Dla potrzeb wyceny utworzył zbiór cen transakcyjnych dotyczący nieruchomości gruntowych niezabudowanych o podobnym przeznaczeniu, które były przedmiotem obrotu rynkowego jako przedmiot prawa własności w okresie niespełna półtora roku (styczeń 2018-grudzień 2019) na obszarze dzielnic [...], [...] i [...] i na tej podstawie dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości. Należy jednak mieć na uwadze, że choć użyte w § 36 ust. 2 rozporządzenia określenia "rynku lokalnego" i "rynku regionalnego" nie zostały zdefiniowane przez prawodawcę, to jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, zaś "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 22 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 701/11; z 8 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1460/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W judykaturze przyjmuje się również, że porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas należy kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym. Skoro odszkodowanie winno odzwierciedlać faktyczną wartość utraconego prawa, to kierowanie się innym przeznaczeniem nieruchomości niż to, które wynika z obowiązujących dla tej nieruchomości regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winno być ostatecznością (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 13 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1642/11; z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2311/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, szacując wartość nieruchomości drogowej, biegły winien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi tego typu nieruchomości nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego (dzielnicowego) i powiatowego (m.st. Warszawy), ale także z rynku regionalnego (wojewódzkiego). W niniejszej sprawie biegły J. L., określając wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], przeznaczonej pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] w ciągu ulicy [...] w [...], wobec stwierdzenia braku wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi na obszarze wskazanych w operacie trzech dzielnic [...], zaniechał zbadania rynku nieruchomości drogowych na terenie całej [...] lub nawet na terenie województwa [...] i przyjął przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, czym uchybił wskazanym wyżej przepisom rozporządzenia. Biegły w sposób sprzeczny z treścią § 36 ust. 4 w związku z § 36 ust. 2 rozporządzenia, odstąpił od ustalenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości w oparciu o analizę rynku nieruchomościami drogowymi, co ma ten skutek, że sporządzony przez niego operat nie mógł być uznany za miarodajny dowód w sprawie, o którym mowa w art. 130 ust. 2 u.g.n. Powyższe ustalenie wykluczało zatem możliwość podejmowania na jego podstawie decyzji odszkodowawczej, na co słusznie zwrócił uwagę Skarżący. Prawidłowo zatem Skarżący podniósł zarzut wadliwej weryfikacji tego dowodu przez organy obu instancji i naruszenia tym samym przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z § 36 ust. 4, w związku z § 36 ust. 2 rozporządzenia. Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu, zarzuty przedstawione przez Skarżącego dotyczące nieprawidłowego doboru przez rzeczoznawcę nieruchomości podobnych, wobec braku należytej analizy właściwego rynku nieruchomości drogowych, cechuje atrybut przedwczesności. Tym samym Sąd postanowił nie uwzględnić również wniosku dowodowego zawartego w skardze, ponieważ jako przywołany na okoliczności nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, wykraczają poza ramy przewidziane w 106 § 3 p.p.s.a. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra oraz decyzję Wojewody z [...] listopada 2019 r., nr [...]. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda zastosuję się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Weźmie zatem pod uwagę, że w niniejszej sprawie zachodzi konieczność zlecenia wyceny przejętej działki gruntu innemu rzeczoznawcy majątkowemu. Po wykonaniu nowego operatu szacunkowego, organ z uwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, wyda następnie stosowną decyzję, której treści Sąd orzekający nie przesądza. Stosownie do brzmienia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym – por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 1/20 (CBOSA).