I SA/Wa 2437/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Magdalena Durzyńska sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) sędzia WSA Bożena Marciniak Protokolant referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 lipca 2022 r. nr KOA/3413/Ac/21 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz P.P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z dnia 29 lipca 2022 r. nr KOA/3413/Ac/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] zatwierdził podział nieruchomości położonej w miejscowości [...], oznaczonej przed podziałem jako działki nr [...], [...] i [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 10 lipca 2018 r. Zawiadomieniem z dnia 29 kwietnia 2020 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] poinformował P. P. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości [...], oznaczonej przed podziałem jako działki nr [...], [...] i [...] na skutek jej podziału. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł w tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości [...], oznaczonej przed podziałem jako działki nr [...], [...] i [...] (dla której prowadzona była księga wieczysta Nr [...]) na skutek jej podziału zatwierdzonego ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2018r. oraz zobowiązał P. P. do uiszczenia ww. opłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 30 września 2020 r. nr KOA/2933/Ac/20 utrzymało powyższą decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2714/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższą decyzję. Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę Kolegium podniosło, że jest związane wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2714/20. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał: ,,(...) Generalnie Sąd podziela tezę o tym, że organ nie może wkraczać w zakres wiedzy merytorycznej rzeczoznawcy majątkowego. Nie oznacza to jednak, że nie ma obowiązku oceny przedłożonego operatu pod względem formalnym, w tym w zakresie w jakim ocena ta jest możliwa bez posiadania specjalistycznej wiedzy. Operat szacunkowy jest w tego rodzaju sprawach podstawowym dowodem, który organ ma obowiązek ocenić pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa a nadto jego spójności przyjętych założeń i logiczności. W niniejszej sprawie takiej oceny brak. Stwierdzenie organu, że skoro skarżący nie kwestionował operatu to organ nie miał podstaw do jego oceny stanowi o niezrozumieniu przez organ jego roli. To przecież organ a nie biegły ustała stan faktyczny w świetle zgromadzonych dowodów z których najistotniejszym jest operat. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ samodzielnie oceni dowód w postaci opinii rzeczoznawcy majątkowego w tym ustali, czy rzeczoznawca wziął do porównania nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej czy w sposób prawidłowy dobrał rynek nieruchomości do porównania a w konsekwencji czy nieruchomości wzięte do porównania są podobne do nieruchomości wycenianej. Zwrócić należy uwagę, że nieruchomość wyceniana jest nieruchomością niezabudowaną która zgodnie z planem miejscowym przeznaczona jest pod produkcję, składy i magazyny, obsługę gospodarki rolnej 2021 a działki [...] i [...] leżą na terenie [...] a przeznaczone na trójkąty widoczności drogi (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej [...] z [...] sierpnia 2012 d.Urz. Woj. [...]. 2012, poz. [...]). Biegły - jak to wynika z jego operatu dla potrzeb wyceny ograniczył rynek nieruchomości do terenów południowej części powiatu (chyba [...]), choć w analizie omawia też gminę [...]. Poza tym jak wynika z operatu do analizy przyjęto 18 transakcji nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod inwestycje komercyjne na terenie gminy [...] (str. 10 operatu) i wybrano z nich 3. W operacie nie przedstawiono zestawienia tych 18 wybranych transakcji a 3 wybranych również nie zostały opisane (poza ceną, datą transakcji i powierzchną działki), co uniemożliwia ocenę czy przyjęte do porównania nieruchomości są podobne do nieruchomości wycenianej. Poza tym na str. 11 operatu biegły stwierdził, że "do wyceny przyjęto transakcje przeznaczone pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną". Rzeczoznawca nie wyjaśnił dlaczego uznał, że nieruchomości przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną są podobne do nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę halami czy magazynami.(...)". Kolegium wskazało, że w celu ustalenia wzrostu wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale sporządzony został, w dniu 3 czerwca 2020r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, operat szacunkowy dotyczący przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z treścią operatu zakres wyceny obejmuje określenie wartości rynkowej gruntu przed podziałem i po podziale jako przedmiotu prawa własności. Celem wyceny jest określenie wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], [...] i [...] przed podziałem na kwotę [...] zł oraz działek nr [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] po podziale na kwotę [...] zł. Wobec powyższego różnica w wycenie (wzrost wartości) wyniosła [...] zł. Organ I instancji, przyjmując [...]% stawkę procentową, wyliczył wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału na kwotę[...] zł. Zgodnie z przepisami uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia 24 marca 2009r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2009r., nr [...], poz. [...]) stawka procentowa opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału ustalona została na poziomie [...]%. Taka też stawka została prawidłowo zastosowana w niniejszej sprawie. Operat szacunkowy został sporządzony 3 czerwca 2020 r., jednak jego aktualność została potwierdzona przez rzeczoznawcę majątkowego klauzulą z dnia 29 grudnia 2021 r. Wykonując wytyczne zawarte w ww. wyroku Kolegium na zasadzie art. 136 k.p.a., wystąpiło do Burmistrza Miasta i Gminy [...] z prośbą, by biegły rzeczoznawca ustosunkował się do zgłoszonych zarówno przez skarżącego, jak i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - zarzutów i zastrzeżeń dotyczących sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Organ II instancji wskazał, przy tym, iż jest zobowiązany do wyjaśnienia z biegłym rzeczoznawcą kwestii dotyczących opisu nieruchomości, porównywalności rynku (pod hurtownie i pod budownictwo). Z wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego wynika, że przedmiotowa nieruchomość objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...] - [...] rejon drogi krajowej nr [...] - część wschodnia zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] sierpnia 2012r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] września 2012r.. poz. [...]) Z ustaleń planu wynika, ze przedmiotowa nieruchomość jest przeznaczona pod produkcję, usługi, składy i magazyny, obsługę gospodarki rolnej wraz z niezbędnymi technologicznymi obiektami infrastruktury technicznej. Minimalna powierzchnia działki budowlanej [...]m2 z obowiązkiem zachowania min. [...]% powierzchni każdej działki inwestycyjnej jako biologicznie czynnej. Działki nr ew. [...] i [...] położone są na obszarze oznaczonym symbolem [...] przeznaczonym pod trójkąty widoczności ww. drogi krajowej o szerokości [...]m2 w liniach rozgraniczających. Dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej biegły rzeczoznawca określił wartość rynkową nieruchomości, przy czym wartość tę określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu. Do naliczenia opłaty adiacenckiej rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości, przy czym wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu. Przedmiotem analizy są nieruchomości niezabudowane przeznaczone pod zabudowę produkcyjno - usługową, w tym pod magazyny, składy itp. Analizą objęto gminę [...], która jest położona na terenie powiatu piaseczyńskiego. W okresie od stycznia 2016 do grudnia 2019 na terenie tym odnotowano 18 transakcji o przeznaczeniu pod produkcję, usługi, magazyny i składy. Zrównoważenie popytu i podaży skutkuje stabilizacją cen na rynku nieruchomości. Zatem, do obliczenia przyjęto 18 transakcji na nieruchomości gruntowe niezabudowane przeznaczone pod inwestycje komercyjne. Jak wyjaśnił rzeczoznawca majątkowy wskazanie przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną stanowi ewidentny błąd pisarski. Przyjęte do porównania nieruchomości położone w [...], [...] i [...] zostały opisane przez rzeczoznawcę majątkowego w niezbędnym zakresie, natomiast numery działek stanowią informacje poufne. Nieruchomości te są podobne do nieruchomości wycenianej zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Analizując zespół cech charakterystycznych porównywanych nieruchomości rzeczoznawca wyodrębnił cechy porównawcze różnicujące nieruchomości tj. sąsiedztwo, powierzchnię i inne cechy rynkowe, a następnie ocenił wpływ tych cech na cenę (str. 11-12 operatu). Do określenia wartości nieruchomości po podziale rzeczoznawca przyjął transakcje przeznaczone pod zabudowę produkcyjną, magazynową, składową i usługową najbardziej podobne do wycenianej wg. stanu po podziale, Nieruchomości te zlokalizowane są w [...]. Analizując zespół cech charakterystycznych porównywanych nieruchomości rzeczoznawca wyodrębnił cechy porównawcze różnicujące nieruchomości tj. sąsiedztwo, cechy geometryczne, jakość drogi dojazdowej i uzbrojenie, a następnie ocenił wpływ tych cech na cenę (str. 16-17 operatu). Rzeczoznawca do określenia wartości nieruchomości przed podziałem przyjął inne transakcje niż do określenia wartości nieruchomości po podziale, oba te zbiory charakteryzują inne cechy rynkowe różnicujące, dlatego też inne cechy występują przy określeniu nieruchomości przed podziałem, a inne po podziale. Jak wyjaśnił rzeczoznawca majątkowy cechy różnicujące określone są na podstawie konkretnych nieruchomości przyjętych do porównania, nie są to cechy teoretyczne, a wynikające z oceny konkretnych nieruchomości przyjętych do określenia wartości. Wszystkie cechy różnicujące zostały wyspecyfikowane na podstawie analizy przyjętych do wyceny nieruchomości i oceniono ich wpływ procentowy na cenę. Określając wagi cech rynkowych rzeczoznawca uwzględnił porównywalne rynki nieruchomości oraz preferencje potencjalnych nabywców. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1894/12 (publ. CBOSA), pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy prawa, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania posiadanej wiedzy specjalistycznej i reguł doświadczenia, a nadto wymagają dołożenia należytej staranności. Jakkolwiek opinia jest dowodem w sprawie i podlega ocenie według kryteriów procesowych, to jednak ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. W ocenie Kolegium w sporządzonym operacie szacunkowym nie zostały pominięte żadne istotne dla ustalenia wartości nieruchomości elementy. Autor operatu prawidłowo dla porównania (zarówno ceny nieruchomości przed jak i nieruchomości podzielonych) wybrał nieruchomości porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny. Zaznaczyć należy, że w praktyce obrotu nieruchomościami rzadko dochodzi do transakcji obejmujących nieruchomości o takich samych parametrach (powierzchni, lokalizacji, inne cechy), stąd też dla ustawodawcy wystarczające jest, aby nieruchomości te były "porównywalne’’ i w niniejszej sprawie takie nieruchomości zostały dla potrzeby wyceny dobrane. Sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy zawiera: informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości (opis stanu prawnego, przedmiot wyceny, analizę rynku, nieruchomości przyjęte do porównań itp.) w tym wskazuje podstawy prawne, a także uwarunkowania dokonanych czynności, rozwiązania merytoryczne, przedstawia tok obliczeń oraz wynik końcowy, zatem spełnia wymogi rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, jest spójny i logiczny. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że choć operat nie ma charakteru wiążącego i podlega ocenie organu administracyjnego, to jako dokument sporządzony przez eksperta (rzeczoznawcę majątkowego) dysponującego wiedzą fachową w dziedzinie szacowania nieruchomości, ma zarazem moc prawną opinii biegłego, wobec czego ocena ta nie może wchodzić w zakres wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego, ograniczając się do kontroli, czy zachowane zostały wszystkie przepisy prawa mające zastosowanie w danej sprawie (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 801/15 i z dnia 11 maja 2017r., sygn. akt 1 OSK 2540/16). Skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. P. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ II instancji nie wykonał wytycznych zawartych w wyroku z dnia 17 maja 2021 r. Organ II instancji nie uzasadnił swojej decyzji w taki sposób, aby była weryfikowalna i wyjaśniała wszystkie podstawy faktyczne i prawne oraz motywy organu. Nadto organ uchybił przepisom dotyczącym udziału strony w postępowaniu administracyjnym, bowiem nie zawiadomił strony - skarżącego o złożeniu do akt sprawy wyjaśnień biegłego rzeczoznawcy W. K., złożonych po wezwaniu jej pismem Urzędu Miasta i Gminy [...] z dnia 9 grudnia 2021 r., a co za tym idzie po uzupełnieniu postępowania dowodowego w sprawie nie zawiadomił o prawie do zapoznania się przez stronę z aktami sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy determinuje okoliczność, że w sprawie wypowiadał się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Jest to o tyle istotne, że w świetle art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Powyższy przepis mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym, zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że o ile ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie to "wskazania" określają sposób postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia. W prawomocnym wyroku z dnia 25 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2714/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ II instancji nie dokonał oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, który zawiera szereg nieścisłości i zalecił wyjaśnienie z biegłym rzeczoznawcą kwestii dotyczących opisu nieruchomości, porównywalności rynku. Sąd podniósł także, że operat nie zawiera zestawienia 18 wybranych przez rzeczoznawcę transakcji, jak również opisu 3 transakcji wybranych. Wprawdzie organ zwrócił się do rzeczoznawcy o wyjaśnienie podniesionych przez Sąd kwestii i biegły większość z nich wyjaśnił. Jednakże nadal nie sporządził zestawienia 18 transakcji wybranych do porównania z nieruchomością wycenianą. Powyższe oznacza, że organ nie wykonał wytycznych Sądu zawartych w wyroku z dnia 25 marca 2021 r., czym naruszył przepis art. 153 p.p.s.a w stopniu mogącym mieć wpływa na wynik sprawy. Ponadto organ II instancji naruszył również przepis art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącego o złożeniu przez rzeczoznawcę wyjaśnień, przez co pozbawił go możliwości odniesienia się do tych wyjaśnień, tym bardziej, że rzeczoznawca majątkowy w swoich wyjaśnieniach podniósł, że skarżący nie zgłaszał zarzutów do operatu. Reasumując, w ocenie Sądu, tak uzupełniony materiał dowodowy nie może stanowić o zrealizowaniu wytycznych zawartych w wyroku z dnia 25 marca 2021 r., gdzie jasno wskazano m.in. na konieczność sporządzenia przez biegłego zestawienia wybranych 18 transakcji. Organ nie uzupełnił materiału dowodowego w tym zakresie opierając się, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wyłącznie na materiale dowodowym, którym już w większości dysponował i który został uzupełniony poprzez złożenie wyjaśnień przez biegłego, jednak niekompletnych. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy. Obowiązkiem organu II instancji ponownie rozpoznającego sprawę będzie uwzględnienie wytycznych zawartych w wyroku z dnia 25 marca 2021 r.