I SA/Wa 243/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba, sędzia WSA Elżbieta Lenart, asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), Protokolant referent stażysta Kamila Lewikowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2022 r. nr KOC/6878/Go/22 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.) w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491, powoływanej dalej jako ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r.) stwierdziło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1957 r. nr [...] uległo umorzeniu z mocy prawa. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ opisał przebieg dotychczasowego postępowania z wniosku M. N. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1957 r. odmawiającego przyznania C. P., C. i S. małżonkom N. oraz P. F. prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. [...] lit. [...]. Organ wyjaśnił, że aktem notarialnym zawartym dnia [...] kwietnia 2014 r. M. N. zbył na rzecz M. M. udział [...] w prawach i roszczeniach do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Następnie organ stwierdził, że na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy (tj. 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Organ podniósł, że będące przedmiotem postępowania nadzorczego orzeczenie administracyjne z dnia [...] września 1957 r. zostało skierowane do adwokat Z. Z. pełnomocnika M. N. na adres podany we wniosku i wysłane w dniu [...] września 1957 r. Orzeczenie to zostało doręczone pełnomocnikowi [...] września 1957 r. Postępowanie o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia zostało z kolei wszczęte w dniu [...] lipca 2008 r., bowiem w tym dniu został złożony wniosek o stwierdzenie nieważności. W konsekwencji organ uznał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] września 1957 r. zostało wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia tego orzeczenia. Z tego względu, na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa, co zostało jedynie stwierdzone przez organ w decyzji. M. M. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 2, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1, art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (błędnie powołanej przez skarżącego jako Karta Praw Podstawowych ONZ) i art. 1 Protokołu dodatkowego nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, przez stwierdzenie, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] września 1957 r. uległo umorzeniu z mocy prawa, podczas gdy przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. w zastosowanym brzmieniu są sprzeczne z nadrzędnymi względem niej przepisami Konstytucji RP oraz prawa międzynarodowego, które organ winien bezpośrednio zastosować w niniejszej sprawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia PRN zostało zainicjowane wnioskiem sprzed 15 lat, a decyzja nadzorcza została wydana w 2008 r. Na skutek uchybień natury formalnej została ona następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, niemniej wskazane w niej nieprawidłowości orzeczenia PRN pozostają aktualne. Zdaniem skarżącego, art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. jest niezgodny z aktami wyższego rzędu, tj. z przepisami Konstytucji RP oraz wiążącymi Polskę umowami międzynarodowymi. De facto bowiem zastosowanie przez organ przepisów k.p.a. w brzmieniu po nowelizacji powoduje, że droga sądowa dochodzenia naruszonych orzeczeniem PRN praw zostaje zamknięta, co jest sprzeczne z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz wymienionymi w skardze przepisami prawa międzynarodowego. Ponadto, przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. są niezgodne z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP i jako takie godzą w zasadę pewności prawa i zaufania obywateli do państwa i prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ kontrolowana w sprawie decyzja nie narusza prawa. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Stwierdzenie przez organ w toku prowadzonego postępowania nadzorczego, że zostało ono wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, stanowi obligatoryjną przesłankę do umorzenia postępowania. W ocenie Sądu, taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru, orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1957 r. nr [...] zostało doręczone stronie postępowania w dniu [...] września 1957 r. (s. 9 akt administracyjnych). Okoliczność ta nie jest zresztą kwestionowana przez skarżącego. Z akt administracyjnych wynika również w sposób niebudzący wątpliwości, że wniosek o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia wpłynął do organu w dniu [...] lipca 2007 r. (nie zaś jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w dniu [...] lipca 2008 r.), a więc postępowanie nadzorcze zostało wszczęte po upływie 30 lat od doręczenia orzeczenia. Zarzuty skargi dotyczą przede wszystkim niekonstytucyjności oraz niezgodności z prawem międzynarodowym przepisów nowelizujących Kodeks postepowania administracyjnego w sposób ograniczający uprawnienie stron do wszczęcia postepowania nadzorczego. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów, należy stwierdzić, że jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. (druk sejmowy nr IX.1090) nowelizacja miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62). W wyroku tym Trybunał stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał podał, że stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., poprzez wprowadzenie ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Trybunał przewidział możliwość następczej akceptacji niektórych skutków wadliwej decyzji, podkreślając, że prawomocne rozstrzygnięcia organów mają za sobą konstytucyjne domniemanie wynikające z zasady praworządności. Natomiast podważenie prawomocności musi każdorazowo być przedmiotem skrupulatnego ważenia wartości. Realizując wspomniany wyrok, ustawodawca przyjął, że wszelkie wady kwalifikowane jako "rażące naruszenia prawa" objęte zostały 30-letnim terminem przedawnienia. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu projektu ustawy, jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze. Jak wynika z powyższego, kwestionowane przez skarżącego przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., w tym również art. 2 ust. 2 tej ustawy służą zapewnieniu stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a w konsekwencji, realizując wskazania Trybunału Konstytucyjnego zawarte w omawianym wyżej wyroku, mają na celu ochronę wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywatela do państwa oraz zasady pewności prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego. W porządku prawnym niekwestionowana jest konieczność ograniczenia czasowego w dochodzeniu praw (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3182/21, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Powyższe dotyczy zarówno wyrażonej w art. 64 Konstytucji zasady ochrony własności, jak i ustanowionego w art. 77 Konstytucji prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Przyczyną tego jest zarówno potrzeba stabilizacji istniejących stosunków prawnych, jak i rosnące wraz z upływem czasu trudności w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Wprowadzony przez ustawodawcę termin 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji do zakończenia postępowania nadzorczego jest, w ocenie Sądu, wystarczający dla zagwarantowania stronom postępowania właściwej ochrony ich praw w sytuacji wydania aktu z rażącym naruszeniem prawa. Należy przy tym mieć na uwadze, że wniosek o wszczęcie postępowania nadzorczego wpłynął do organu w dniu [...] lipca 2007 r., tj. po upływie niespełna 50 lat od dnia doręczenia spornego orzeczenia. W tym okresie poprzednicy prawni skarżącego nie skorzystali z przysługujących im praw. Nie sposób zatem przyjąć, by wprowadzenie w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. terminu 30 lat na zakończenie postępowania nieważnościowego naruszyło prawa skarżącego, z których nie mógł on wcześniej skorzystać. W ocenie Sądu, nie sposób również uznać, by kwestionowane przez skarżącego przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. naruszały ustanowioną w art. 32 Konstytucji zasadę równości wobec prawa. Nowelizacja wprowadziła czasowe ograniczenie możliwości dochodzenia praw, które jest jednakowe dla wszystkich podmiotów, a zależy jedynie od upływu 30 lat od momentu wejścia decyzji do obrotu prawnego. Niewątpliwie konstytucyjna zasada równości wobec prawa nie oznacza, że ustawodawca nie jest uprawniony do pozbawiania pewnych kategorii osób określonych uprawnień wyłącznie z tej przyczyny, że uprawnienia te poprzednio im przysługiwały. Dlatego okoliczność, że przed nowelizacją dokonaną w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. wydawane były decyzje merytoryczne w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji również w przypadku, gdy od ich doręczenia upłynęło 30 lat, nie oznacza, że wprowadzenie cezury czasowej w postępowaniach nadzorczych uprzywilejowuje strony postępowań, które zakończyły się decyzją ostateczną przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Przyjęcie, że w takiej sytuacji dochodzi do naruszenia zasady równości, oznaczałoby w istocie niemożność nowelizacji jakichkolwiek przepisów, jeśli taka nowelizacja zmieniałaby zakres przyznanych uprzednio podmiotom praw i obowiązków. Odnosząc się do postawionych w skardze zarzutów naruszenia prawa międzynarodowego, Sąd stwierdza, że powoływany przez skarżącego art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej stanowi, że każdy ma prawo do władania, używania, rozporządzania i przekazania w drodze spadku mienia nabytego zgodnie z prawem. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za słusznym odszkodowaniem za jej utratę wypłaconym we właściwym terminie. Korzystanie z mienia może podlegać regulacji ustawowej w zakresie, w jakim jest to konieczne ze względu na interes ogólny. Z kolei w myśl art. 1 Protokołu dodatkowego nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Jak wynika z treści przywołanych przepisów, ochrona prawa własności w prawie międzynarodowym nie ma charakteru bezwzględnego. Nie można zatem uznać, że normy prawnomiędzynarodowe stanowią przeszkodę dla ustawodawcy do dokonania w akcie prawa krajowego ważenia interesów podmiotów władających mieniem na przestrzeni czasu w następstwie różnych zdarzeń prawnych, z uwzględnieniem konieczności zapewnienia przestrzegania zasady pewności prawa oraz trwałości decyzji administracyjnych. Podnoszona w skardze okoliczność, że postępowanie nadzorcze w tej sprawie toczyło się przez ponad 15 lat, nie zwalniała organu z obowiązku zastosowania przepisów ustawy nowelizującej obligujących organ do stwierdzenia umorzenia postępowania w niniejszej sprawie. W związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. wydanej w sprawie z wniosku M. N. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] września 1957 r., postępowanie nadzorcze w tej sprawie nie zostało zakończone decyzją ostateczną. Powyższe obligowało organ do zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. i stwierdzenia, że postepowanie uległo umorzeniu z mocy prawa w dniu 16 września 2021 r. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. – w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wniosku Rzecznik podniósł, że jego zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku. Ewentualne uznanie przez Trybunał Konstytucyjny, że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. jest niezgodny ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, stanowić będzie, zgodnie z art. 145a k.p.a., przesłankę żądania przez stronę wznowienia postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) orzekł jak w sentencji.