I SA/Wa 2427/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Trochym, asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), Protokolant referent Aneta Suchecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi P. P., A. P., E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21 lipca 2022 r. nr KOC/4338/Go/22 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 21 lipca 2021 r. nr KOC/4338/Go/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 9 czerwca 2022 r. nr KOC/2760/Go/22 stwierdzającą, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia 30 marca 1973 r. nr [...] uległo umorzeniu z mocy prawa. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że wnioskiem z dnia 27 kwietnia 2018 r. P. J., E. J. i A. J. zwróciły się do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia 30 marca 1973 r. nr [...] odmawiającej przyznania W. T. prawa własności czasowej do gruntu [...] przy ul. [...], stanowiącej działki nr [...] i [...], ozn. hip. [...]. Następnie w piśmie z dnia 14 września 2021 r. wnioskodawczynie zwróciły się do Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii o zmianę podstawy procedowania wniosku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na art. 158 § 2 k.p.a. Minister Rozwoju i Technologii pismem z dnia 25 kwietnia 2022 r. przekazał wniosek z dnia 27 kwietnia 2018 r. według właściwości do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie celem rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 9 czerwca 2022 r. stwierdziło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia 30 marca 1973 r. nr [...] uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r., gdyż od dnia doręczenia decyzji do dnia złożenia wniosku o stwierdzenie jej nieważności upłynęło ponad 30 lat. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strony podniosły, że decyzja z dnia 30 marca 1973 r. nie była skutecznie doręczona, zatem nie rozpoczął biegu 30-letni termin powodujący umorzenie postępowania z mocy prawa. W dalszej części uzasadnienia organ stwierdził, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491, powoływanej dalej jako ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r.), postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy (tj. 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Organ zauważył, że fakt niedoręczenia decyzji stronie nie ma znaczenia, gdyż decyzja została doręczona Państwowemu Biuru Notarialnemu bądź Wydziałowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej [...]. Przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. nie wskazuje, że termin 30-letni powinien być liczony od doręczenia decyzji stronie, lecz od dnia doręczenia tej decyzji komukolwiek, przez co należy przyjąć, że ustawodawcy chodziło o doręczenie tej decyzji skutkujące jej wejściem do obrotu prawnego. W aktach sprawy znajdują się dowody pośrednie na doręczenie objętej wnioskiem decyzji do PBN, takie jak pisma o ujawnienie Skarbu Państwa w księgach wieczystych z dnia 1 czerwca 1973 r. W ocenie organu, świadczy to o wejściu zaskarżonej decyzji do obrotu prawnego. Ponadto w 1973 r. następcy prawni W.T. musieli dowiedzieć się o istnieniu zaskarżonej decyzji, gdyż przedłożyli przed listopadem 1973 r. postanowienia sądów cywilnych o nabyciu spadku po małż. T.. Dowodem tego jest znajdująca się w aktach sprawy decyzja Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia 23 listopada 1973 r. nr [...] o odmowie przyznania odszkodowania za działkę nr [...], skierowana do A. T., E. W., M. J., F. W. i A. W.. Zdaniem organu, fakt wydania decyzji o odmowie przyznania odszkodowania świadczy o świadomości następców prawnych dawnej właścicielki o wcześniejszej odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego. Tym samym organ uznał, że w niniejszej sprawie 30-letni termin, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. rozpoczął swój bieg przynajmniej w 1973 r., zaś wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został złożony w 2018 r., zatem postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. P. J., E. J. i A. J. wniosły na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Skarżące postawiły zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy dnia 11 sierpnia 2021 r., poprzez jego błędne zastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do umorzenia postępowania, w sytuacji gdy trzydziestoletni termin obligujący organ do umorzenia postępowania, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, nie mógł być zastosowany w niniejszej sprawie, gdyż wbrew twierdzeniom organu decyzja Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia 30 marca 1973 r. nie została prawidłowo doręczona, gdyż organ administracyjny niewłaściwie oznaczył stronę postępowania - w szczególności mając na uwadze fakt, że pierwotny wnioskodawca (tj. W.T.) zmarła już w dniu [...] stycznia 1958 r., a rzeczona decyzja została uznana za doręczoną (według twierdzenia SKO w Warszawie), przyjmując domniemanie doręczenia poprzez obwieszczenie dokonane w dniu 27 maja 1973 r., 2. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę całości zebranego materiału dowodowego dokonaną przez organ w decyzji z dnia 9 czerwca 2022 r., co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia, że rozstrzygnięcie Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia 30 marca 1973 r. zostało doręczone, przyjmując domniemanie doręczenia, poprzez ogłoszenie (dokonane w dniu 31 maja 1973 r.), w sytuacji gdy z całości akt sprawy jasno wynika, że skoro wnioskodawczyni zmarła już w dniu [...] stycznia 1958 r., to mając na uwadze elementarne przepisy prawa, decyzja nie mogła być uznana za prawidłowo doręczoną, 3. art. 8 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z dnia 9 czerwca 2022 r. z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co w konsekwencji uniemożliwiło realizacje zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie: - w jaki sposób zaskarżone rozstrzygnięcie zostało doręczone stronie wnioskującej, w sytuacji gdy W.T. zmarła 15 lat przed wydaniem decyzji; - czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 30 marca 1973 r. w chwili jego złożenia był uzasadniony, jak również powołania motywów jego zasadności w kontekście podniesionych zarzutów w tym wniosku; co ma istotne znaczenie w związku z cywilną odpowiedzialnością Skarbu Państwa za wydanie bezprawnej decyzji oraz poszanowania konstytucyjnie chronionej zasady lex retro non agit. Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozważanie uchylenia decyzji I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżące stwierdziły, że organ był zobowiązany uznać, iż skoro wnioskodawczyni zmarła w 1958 r., to w żaden sposób nie można jej określić jako stronę w postępowaniu, gdyż zgodnie z art. 28 k.p.a. status strony wygasa z chwilą jej śmierci. Również organ nie mógł zastosować domniemania doręczenia poprzez ogłoszenie informujące o wydaniu decyzji, bowiem przepis ten można było stosować do osób nieobecnych w miejscu wskazanym do doręczenia lub z powodu odmowy przyjęcia. Skarżące podkreśliły, że skutkiem traktowania przez organy publiczne osób zmarłych jako stron postępowania jest uznanie podjętych w takiej sytuacji decyzji za wydane z rażącym naruszeniem prawa. W razie nieuwzględnienia przez Sąd argumentacji ujętej w skardze skarżące wniosły, aby Sąd wypowiedział się w kwestii zasadności złożonego w dniu 27 kwietnia 2018 r. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Względnie wniosły o uchylenie decyzji i zobowiązanie organu do zajęcia stanowiska w tym zakresie. Zdaniem skarżących, w decyzji umarzającej postępowanie organ lub w uzasadnieniu wyroku sąd administracyjny powinny wypowiedzieć się w przedmiocie zasadności wniosku, ewentualnie o możliwości dochodzenia roszczeń odszkodowawczych na drodze cywilnej, aby dać możliwość do badania sądowi cywilnemu bezprawności działania organów administracji państwowej, bądź do wskazania zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ kontrolowana w sprawie decyzja nie narusza prawa. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy (tj. 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Stwierdzenie przez organ w toku prowadzonego postępowania nadzorczego, że zostało ono wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, stanowi obligatoryjną przesłankę do umorzenia postępowania. Należy przy tym podkreślić, że ustawodawca nie posłużył się zwrotem "doręczenia decyzji stronie", co akcentuje, że istotny z punktu widzenia zastosowania omawianego przepisu jest fakt wejścia decyzji do obrotu prawnego, bowiem ten moment wywołuje skutek prawny w postaci związania organu wydaną decyzją. W myśl bowiem art. 110 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 marca 1973 r., organ administracji państwowej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. W ocenie Sądu, należy zgodzić się z organem, że będąca przedmiotem wniosku decyzja weszła do obrotu prawnego w rozumieniu przywołanego przepisu przed dniem 1 czerwca 1973 r. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, decyzja Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia 30 marca 1973 r. nr [...] została skierowana do W.T., która zmarła w dniu [...] stycznia 1957 r. (nie zaś jak twierdzą skarżące w 1958 r.), co wynika z postanowienia Sądu Powiatowego w Pruszkowie z dnia 28 listopada 1958 r. Jednak, jak słusznie zauważył organ, decyzja ta została również skierowana do Państwowego Biura Notarialnego oraz do Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej [...]. Brak jest przy tym podstaw do uznania, by nie została ona tym podmiotom doręczona. Decyzja została opatrzona pieczęcią stwierdzającą jej prawomocność z dniem 27 czerwca 1973 r. Ponadto, skoro Prezydium Rady Narodowej [...] w piśmie z dnia 1 czerwca 1973 r. wystąpiło o ujawnienie Skarbu Państwa w księgach wieczystych, to oznacza, że decyzja z dnia 30 marca 1973 r. będąca podstawą tego wniosku, musiała uprzednio wejść do obrotu prawnego. O wejściu decyzji do obrotu prawnego świadczy również wydanie przez organ rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania następcom prawnym W.T. odszkodowania za mienie przejęte na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. Powyższe okoliczności, wynikające z akt administracyjnych, potwierdzają stanowisko organu, że decyzja Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia 30 marca 1973 r. nr [...] weszła do obrotu prawnego jeszcze w 1973 r. Nie jest zaś sporne w tej sprawie, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wpłynął do organu w dniu 30 kwietnia 2018 r., a w związku z powyższym postępowanie nadzorcze zostało wszczęte po upływie 30 lat od doręczenia decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, należało uznać, że w sprawie spełnione zostały wszystkie wymienione w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. przesłanki obligujące organ do umorzenia postępowania nadzorczego. Zasadnie zatem organ umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. Organ, prowadząc postępowanie, prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawy, w szczególności zaś okoliczność wejścia będącej przedmiotem wniosku decyzji do obrotu prawnego, a w konsekwencji nie naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a., a swoje rozstrzygnięcie uzasadnił w sposób zgodny z art. 107 § 3 i art. 8 k.p.a. Jako niezasadne należało więc ocenić zarzuty podnoszone w pkt II lit. b) i c) petitum skargi. Organ na tym etapie postępowania nie mógł natomiast badać, czy skierowanie orzeczenia do osoby nieżyjącej stanowiło rażące naruszenie prawa, bowiem w związku z treścią art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. był zobowiązany do umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w związku ze złożeniem wniosku po upływie 30 lat do dnia doręczenia orzeczenia. Organ nie naruszył zatem wskazanych w pkt II lit. a) skargi przepisów, tj. art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. Odnosząc się do argumentacji skarżących, że organ powinien prowadzić postępowanie w przedmiocie wniosku o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, należy zauważyć, że konstatacja taka nie znajduje oparcia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która obarczona jest wymienionymi w tym przepisie wadami. Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.). W myśl zaś art. 158 § 2 k.p.a., jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Jak wynika z przytoczonych przepisów, wydanie rozstrzygnięcia stwierdzającego wydanie decyzji z naruszeniem prawa może nastąpić wyłącznie w postępowaniu nadzorczym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji gdy z przyczyn określonych w art. 156 § 2 k.p.a. (tj. m.in. z powodu upływu 10 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji) nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności. Zatem w sytuacji gdy od doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 10 lat organ, po przeprowadzeniu postępowania w przypadku ustalenia, że w sprawie zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Jednak jeśli od doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 30 lat prowadzenie postępowania w tym przedmiocie, w związku z brzmieniem art. 158 § 3 k.p.a., będzie niedopuszczalne, a organ powinien umorzyć toczące się postępowanie nadzorcze na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. W konsekwencji brak jest również podstawy prawnej, aby sąd administracyjny oceniał w niniejszej sprawie merytoryczną zasadność wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) orzekł jak w sentencji.