I SA/Wa 2421/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Miasta [...] kwotę 801 (osiemset jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej jako organ/wojewoda) utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lutego 2019 r. nr [...] ustalającą odszkodowanie za nieruchomość położoną w W., oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...], która zgodnie z decyzją Starosty [...] z [...] grudnia 2016 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r. nr [...] z mocy prawa stała się własnością Miasta [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że dokonana przez organ pierwszej instancji ocena stanu faktycznego i prawnego nie budzi zastrzeżeń, a kwestia sporna w sprawie sprowadza się do prawidłowości ustalenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania ustalonego w decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2019 r. Wojewoda wskazał, że zgodnie z treścią art. 12 ust. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474, dalej jako ustawa) nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Na mocy decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] grudnia 2016 r. nr: [...] z działki ewidencyjnej nr [...] została wydzielona działka nr [...] przeznaczona pod inwestycję drogową. Działka ta na podstawie art. 12 ust. 4 pkt. 2 ustawy przeszła na własność Miasta [...] z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna tj. [...] czerwca 2017 r. za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 ustawy. Organ podał, na porozumienie z [...] października 2016 r. zawarte pomiędzy Wójtem Gminy [...], a Prezydentem Miasta [...], z którego wynika, że wskazana wyżej inwestycja - budowa ulicy [...] ma przebiegać przez teren dwóch odrębnych jednostek samorządu terytorialnego (Gminę [...] i Miasto [...]) zaś zarządcą drogi i zarazem inwestorem jest Wójt Gminy [...]. Przedmiotowe porozumienie nie reguluje obowiązku wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości związane z inwestycją polegającą na rozbudowie ulicy [...] lecz dotyczy wyłącznie udzielenia zgody na dysponowanie na cele budowlane nieruchomościami będącymi własnością Miasta [...] (§ 5 porozumienia). Wojewoda wywiódł dalej, że ponieważ powyższe porozumienie nie wskazuje podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Rozbudowa drogi gminnej ul. [...] w [...] od granicy pasa drogowego ul. [...]", to należy przyjąć, że podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania ustalonego decyzją z [...] lutego 2019 r. jest Miasto [...], które na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2016 r. stało się właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Odnosząc się do prawidłowości dokonanej wyceny nieruchomości wojewoda podniósł, że w postępowaniu przed organem I instancji uprawniony rzeczoznawca majątkowy – W. K. - [...] września 2018 r. sporządziła operat szacunkowy określający wartość rynkową spornej nieruchomości (działka ewidencyjna nr [...]), po analizie którego uznał, iż został on wykonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i przyjął go jako właściwy dowód do określenia wysokości odszkodowania. Podał, że rzeczoznawca oparła wycenę na § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej jako rozporządzenie), zgodnie z treścią którego w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (...).Nieruchomość wyceniana nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2006 r. działka nr [...] położona jest na terenie drogi publicznej w sąsiedztwie strefy oznaczonej symbolem [...] - tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wysokość zabudowy do [...] m. Oznacza to, że ww. działka nr [...] przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej była usytuowana w obszarze przeznaczonym pod drogę, a przy tym jej aktualny sposób użytkowania jest tożsamy z celem wywłaszczenia. Obszar analizowanego rynku oraz dobór transakcji i metodologii wyceny nie budził wątpliwości organu. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto [...] (dalej jako skarżący), zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako kpa), poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia, jak również zaniechanie odniesienia się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, w tym jakiejkolwiek analizy przepisów prawa materialnego w zakresie ustalenia podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania; b. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 84 § 1 kpa poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego (...) a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia o operat szacunkowy, który jest obarczony błędami formalnymi i metodologicznymi; c. art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 6, art. 11 i art. 107 §1 i 3 kpa poprzez utrzymanie w mocy nieprawidłowej decyzji organu I instancji, w której pominięto podstawę materiaInoprawną, na której organ oparł swoje rozstrzygnięcie w zakresie podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, jak również poprzez zaniechanie wskazania logicznego toku rozumowania organów w zakresie ustalenia podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania z uwzględnieniem analizy przepisów prawa materialnego; d. naruszenie art. 10 § 1 kpa poprzez zaniechanie umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, a także umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań skutkujące brakiem możliwości powołania w postępowaniu odwoławczym podnoszonych niniejszym okoliczności. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: a. art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. ustawy w zw. z art. 20 pkt 3 oraz pkt 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm. - dalej udp), przez ich niezastosowanie skutkujące błędnym określeniem podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, b. § 36 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 154 ust. 2 i art.151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1190 ze zm., zw., dalej jako ugn) poprzez uznanie prawidłowości wyceny nieruchomości przyjętej w operacie szacunkowym stanowiącym podstawę ustalenia odszkodowania w zaskarżonej decyzji organu I instancji, pomimo, iż jedna z transakcji przyjętych do porównań nie ma w ocenie skarżącego drogowego przeznaczenia (ok. 40% powierzchni ma przeznaczenie "niedrogowe"), c. § 4 ust. 1 rozporządzenia w zw. art. 4 pkt 16 ugn, poprzez oparcie decyzji na operacie szacunkowym z nieprawidłowo dobraną do porównań transakcją, której przedmiotem była nieruchomość jedynie w części przeznaczona pod drogę, a dodatkowo nieruchomość położona poza analizowanym przez rzeczoznawcę obszarem rynku, d. § 56 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia poprzez błędne określenie rodzaju określonej wartości nieruchomości w operacie szacunkowym z dnia [...] września 2018 r., e. art. 135 ust. 4 ugn, poprzez zaniżone w ocenie skarżącego oszacowanie stopnia zużycia materiałów budowlanych, jak również przyjęcie zbyt wysokiej ceny jednostkowej tychże materiałów przez biegłego w operacie szacunkowym z dnia [...] września 2018 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie także o uchylenie decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2019 r. nr [...], i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do kwestii wskazania podmiotu publicznego, który jest zobowiązany do wypłaty odszkodowania ustalonego w ww. decyzji Starosty [...] za rozbudowę drogi publicznej. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy uznał, że porozumienie zawarte pomiędzy Wójtem Gminy [...], a Prezydentem Miasta [...] z uwagi na treść § 5 - nie rodzi skutków finansowych dla stron, a ewentualne regulacje w tym zakresie powinny być przedmiotem odrębnego porozumienia. Istotnie w ww. porozumieniu nie wskazywało podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Rozbudowa drogi gminnej ul. [...] w [...] od granicy pasa drogowego ul. [...]." W kontrolowanej sprawie mamy charakterystyczną sytuację. Decyzja zrid z [...] grudnia 2016 r. dotyczy rozbudowy leżącej na styku dwóch gmin drogi gminnej, której właścicielem i inwestorem co do zasady jest gmina [...]. Tym nie mniej, decyzja ta, uwzględniając granice gmin, część gruntów niezbędnych dla realizacji ww. celu publicznego w postaci poszerzenia istniejącej już drogi publicznej, skutkowała "przewłaszczeniem" z mocy prawa części gruntów - w tym spornej działki, na rzecz sąsiedniej gminy – czyli skarżącego Miasta [...]. W rezultacie ww. droga publiczna – w zakresie gruntów pod nią zajętych - wbrew zasadzie płynącej z art. 2a ust. 2 udp, stanowi współwłasność dwóch gmin. W kontrolowanej sprawie przedmiotem oceny Sądu nie jest decyzja zrid, a więc i prawidłowość jej rozstrzygnięć w przedmiocie podmiotów, na które przechodzi własność gruntów niezbędnych dla realizacji celu w niej ujętego. Istotnym dla rozstrzygnięcia tej sprawy pozostaje, która z ww. gmin w świetle prawa ponosi finansową odpowiedzialność za ww. inwestycję. Z treści art. 19 ust 1 udp wynika, że organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg - jest zarządcą drogi. Przy czym jego ust. 2 pkt. 4 precyzuje, iż zarządcą dróg gminnych jest - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zgodnie zaś z art. 20 udp do zarządcy drogi należy w szczególności pełnienie funkcji inwestora (- pkt. 3) oraz nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości (- pkt. 17). Również w art. 1 ust. 2 udp wyraźnie określono, że w odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynikające z udp zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych - wykonuje właściwy zarządca drogi. Jednocześnie w art. 22 ust.1 udp ustalono kwestię finansowania inwestycji drogowych - poprzez stwierdzenie, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Przepis ten nie określa podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów nabycia nieruchomości pod drogi - a więc także kosztów odszkodowania - lecz odsyła w tym zakresie do innych ustaw, w tym do ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego. Natomiast art. 3 ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. z 2018 r., poz. 203 ze zm., dalej jako ufitl) stanowi, że zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Zaś z jego ust. 3 wynika, że w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych finansowane są z budżetów tych miast. Przy czym orzecznictwo sądowe wskazuje, że przepis ten dotyczy drogi publicznej już realnie istniejącej - vide wyrok NSA z 9 września 2014 r. sygn. akt I OSK 551/14. Z powyższych przepisów wyraźnie wynika zakres obowiązków zarządcy drogi, który pełni także funkcję inwestora. W niniejszej sprawie jest niewątpliwym, że zarządcą drogi - ulicy [...]- i zarazem inwestorem jest Wójt Gminy [...]. To na jego wniosek została wydana przez Starostę [...] decyzja z [...] grudnia 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdzająca projekt budowlany "Rozbudowa drogi gminnej ul. [...] w [...] od granicy pasa drogowego ul. [...]", i to on jest uprawniony do objęcia w posiadanie przejętych nieruchomości. Zgodnie z art. 3 ust. 6 ustawy z 16 grudnia 2005 r. ufitl zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg publicznych mogą być finansowane lub dofinansowane z budżetów jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z porozumieniami zawartymi na podstawie art. 19 ust. 4 udp. Stanowi on, że zarządzanie drogami publicznymi może być przekazywane między zarządcami w trybie porozumienia, regulującego w szczególności wzajemne rozliczenia finansowe. Zarządcy dróg mogą zawierać także porozumienia w sprawie finansowania albo dofinansowania zadań z zakresu zarządzania drogami z budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Z treści porozumienia z 6 października 2016 r. nie wynika zmiana regulacji ustawowych. Stąd inwestorem, zarządcą drogi i odpowiedzialnym za finansowanie tej inwestycji jest wójt gminy [...]. Skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji ja poprzedzającej. Sąd nie oceniał zarzutów dotyczących nieprawidłowego sporządzenia operatu szacunkowego ustalającego wysokość odszkodowania. Zarzuty zawarte w skardze, co do nieścisłości w doborze nieruchomości podobnych (ze wskazaniem na jedną transakcję z dzielnicy innej niż [...]) organy ocenią w ponownie prowadzonym postępowaniu, w szczególności po ustaleniu wpływu tego zarzutu na wynik sprawy. W sprawie nie wykazano natomiast zasadności zarzutu naruszenia art. 10 kpa. W związku z uwzględnieniem skargi, pozostaje on bezprzedmiotowy dla wyniku sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę, Starosta [...] weźmie pod uwagę rozważania Sądu - w szczególności te dotyczące kwestii normatywnych mających zastosowanie w sprawie - po czym wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. Wyrok zapadł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa. W sprawie naruszono z art. 20 udp i art. 3 ust. 2 ufitl. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 ppsa. Dodatkowo należy wyjaśnić, że wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.