I SA/Wa 2420/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Magdalena Durzyńska Protokolant referent stażysta Agnieszka Kołtuniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi H. Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Podaniem z dnia 23 listopada 2007 r. R. Z. wniósł do Wojewody [...] o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez R. Z. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej we L. przy ulicach: [...] , [...] , [...] oraz [...] . Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. Wojewoda [...] dokonał pozytywnej oceny spełnienia wymogów określonych w art. 2, art. 3, art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. oraz ustalił, iż zgromadzone w sprawie dowody wskazują, że F. Z. pozostawił w związku z wojną nieruchomości położne we L. przy ul. [...] , ul. [...] , ul. [...] oraz udział w prawie własności nieruchomości położnej we L. przy ul. [...] , której to wraz z J. S. (z domu Z.) był właścicielem. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] , Wojewoda [...] potwierdził R. Z. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez R. Z. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej we L. przy ulicach: [...] , [...] , [...] i [...] , w części odpowiadającej udziałom spadkowym, przypadającym po właścicielu mienia pozostawionego oraz jego następcach prawnych. Organ I instancji ustalił, iż Wnioskodawcy przysługuje rekompensata w wysokości 1/2 z 20 % wartości wszystkich nieruchomości pozostawionych, objętych wnioskiem strony. Wojewoda [...] pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. zawiadomił Ministra Skarbu Państwa o możliwości zaistnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] . Organ I instancji wyjaśnił, że w toku postępowania zwykłego ustalono, iż nieruchomość położona przy ul. [...] stanowiła współwłasność R. Z. i J. S. z domu Z. , co zostało uwzględnione w postanowieniu z dnia [...] lutego 2009 r. potwierdzającym spełnienie przesłanek ustawowych niezbędnych do potwierdzenia prawa do rekompensaty. W decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r., na podstawie której strona otrzymała rekompensatę w postaci świadczenia pieniężnego, pominięto okoliczność, iż jedna z nieruchomości - położna przy ul. [...] we L. - była przedmiotem współwłasności, co skutkowało wadliwym ustaleniem, iż prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia tejże nieruchomości w całości przysługuje wyłącznie spadkobiercom R. Z. Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. Minister Skarbu Państwa stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] , wydanej w przedmiocie potwierdzenia R. Z. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez R. Z. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej we L. , przy ulicach: [...] , [...] , [...] oraz [...] . Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji Ministra Skarbu Państwa nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. z powodu skierowania jej do osoby nieżyjącej tj. R. Z. zmarłego w dniu [...] maja 2016 r. W toku postępowania zwykłego ustalono, iż nieruchomość położona przy ul. [...] stanowiła współwłasność R. Z. i J. S. z domu Z. , co zostało uwzględnione w postanowieniu z dnia [...] lutego 2009 r. potwierdzającym spełnienie przesłanek ustawowych niezbędnych do potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez R. Z. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r., na podstawie której strona otrzymała rekompensatę w postaci świadczenia pieniężnego, pominięto okoliczność, iż jedna z nieruchomości - położna przy ul. [...] we L. - była przedmiotem współwłasności, co skutkowało wadliwym ustaleniem, iż spadkobiercom R. Z. przysługuje prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia całości ww. nieruchomości, w sytuacji gdy pozostawił on jedynie ww. nieruchomość w zakresie, w którym był jej współwłaścicielem. Powyższe skutkowało błędnym przyjęciem przez organ I instancji, że wysokość rekompensaty z tytułu pozostawienia przez R. Z. nieruchomości przy ul. [...] należy liczyć uwzględniając, iż miał on 100% udziałów we własności w ww. nieruchomości. Tymczasem wysokość rekompensaty za ww. nieruchomość należało obliczyć przyjmując, że F. Z. był właścicielem połowy ww. nieruchomości. Uznając, iż F. Z. był właścicielem całej nieruchomości położonej przy ul. [...] organ I instancji doprowadził do potwierdzenia na rzecz spadkobiercy R. Z. rekompensaty częściowo za mienie, którego F. Z. nie był właścicielem. Powyższym działaniem Wojewoda [...] rażąco naruszył art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. w zw. z art. 3 ust. 2 ww. ustawy, które implikują konieczność badania czy osoba, która pozostawiła nieruchomość poza obecnym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej była jej właścicielem, a jeżeli tak to w jakim zakresie. Brak wnikliwego wyjaśnienia sprawy oraz oceny dowodów w powyższym zakresie świadczy również o rażącym naruszeniu przez organ wojewódzki art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Konsekwencją błędnych ustaleń, o których mowa powyżej było naruszenie przez Wojewodę [...] art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. polegające na przyznaniu R. Z. rekompensaty za nieruchomość pozostawioną przez R. Z. w kwocie przekraczającej 20 % jej wartości. Mając powyższe na uwadze Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] . Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła H. Z. podnosząc, że została ona wydana po upływie 10 lat od dnia doręczenia decyzji stronie, a ponadto stoi w sprzeczności z decyzją wydaną przez ten sam organ w dniu [...] maja 2019 r. stwierdzającą nieważność decyzji Ministra Skarbu Państwa. Podniesiono również, że śmierć osoby skutkuje niedopuszczalnością prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania wobec niej decyzji. W związku z powyższym skarżąca wniosła o umorzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Na wstępie należy wyjaśnić, iż postępowanie nieważnościowe, ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Przypadki te dotyczą zaś takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Przesłanki stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji enumeratywnie wymienia art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. Przy czym niedopuszczalna jest ich wykładnia rozszerzająca, zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności orzeczeń wyrażonej w art. 16 k.p.a. i wymaga niekwestionowanego ustalenia, iż decyzja administracyjna jest obarczona jedną z wad wymienionych w powołanym przepisie. Aby stwierdzić nieważność decyzji należy ustalić, że wada taka tkwi w samej decyzji, np. decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, mającej charakter rażący. Nie chodzi bowiem w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma miejsce wtedy, gdy w toku postępowania wyjaśniającego organ prowadzący postępowanie ustali, że nie występuje żadna z ustawowych przyczyn stwierdzenia nieważności. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych wart. 156 § 1 k.p.a. Zaskarżona decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2019 r. została wydana w trybie określonym w art. 156 k.p.a. Rolą organu nadzoru było zatem ustalenie, czy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. orzekająca o potwierdzeniu R. Z. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez R. Z. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej we L. przy ulicach: [...] , [...] , [...] i [...] w części odpowiadającej udziałom spadkowym przypadającym po właścicielu mienia pozostawionego nie została wydana przy zaistnieniu przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ przyznał R. Z. rekompensatę w wysokości ½ z 20% wartości wszystkich nieruchomości pozostawionych. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. - o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169 poz. 1418 ze zm.; powołana dalej jako: "ustawa zabużańska"). Zgodnie z art. 13 ust. 2 tej ustawy wysokość świadczenia pieniężnego stanowi 20 % wartości pozostawionej nieruchomości. Niekwestionowaną okolicznością jest, że R. Z. spełniał formalne przesłanki uzyskania rekompensaty, określone w art. 3 ust. 2 w zw. z art. 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej. Był on bowiem jednym z następców prawnych osoby, będącej w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim, zamieszkującej w tym dniu na byłym terytorium Rzeczypospolitej, opuszczonym następnie w związku z okolicznościami związanymi z wojną, co związane był z pozostawieniem w miejscu dawnego zamieszkania stanowiących jego własność nieruchomości. Posiadał obywatelstwo polskie, a wniosek o przyznanie tego prawa złożył w przewidzianym przepisami terminie. Powyższe okoliczności znajdują oparcie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. Istotą sporu jest natomiast to, czy w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy kwota rekompensaty, niezależnie od przysługującego R. Z. udziału spadkowego po zmarłym właścicielu nieruchomości w wymiarze ½ części (potwierdzonym znajdującymi się w aktach sprawy postanowieniami sądu spadku), obejmować powinna także tę część rekompensaty, która dotyczyła nieruchomości położonej we L. przy ul. [...] jako wyłącznej własności R. Z. . Jak bowiem zostało ustalone w postępowaniu zwykłym, nieruchomość położona przy ul. [...] stanowiła współwłasność R. Z. i J. S. z d. Z. po jednej drugiej części. Powyższe zostało uwzględnione w postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. , w którym organ dokonał pozytywnej oceny spełnienia wymogów ustawowych, uprawniających R. Z. do uzyskania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty. Doszło zatem do wadliwego potwierdzenia prawa do rekompensaty na rzecz R. Z. za część ww. nieruchomości, której nie był właścicielem, a współwłaścicielem w ½ części. Jak zasadnie wskazał Minister, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, prawo spadkobierców do rekompensaty wywodzone jest z prawa nieżyjącego właściciela pozostawionego mienia, udziały poszczególnych spadkobierców w tym prawie uwarunkowane są wielkością przynależnych im udziałów spadkowych. Powyższe oznacza, że jeśli F. Z. nie był wyłącznym właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...] , to jego spadkobiercy winna zostać przyznana rekompensata tylko za udział wynoszący ½ części tej nieruchomości, oczywiście zgodnie z przynależnym mu udziałem spadkowym. Jak słusznie podniósł organ nadzoru, konsekwencją tych błędnych ustaleń było przyznanie R. Z. prawa do rekompensaty w wysokości przekraczającej 20 % jej wartości, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. art. 2 i art. 3 ust. 2 w zw. z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Zasadnie zatem Minister stwierdził nieważność kwestionowanej decyzji w odniesieniu do potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez R. Z. całej nieruchomości położonej przy ul. [...] . Zupełnie niezrozumiałe i niezasadne jest natomiast stwierdzenie nieważności całej decyzji Wojewody [...] , w której ustalono prawo do rekompensaty również za nieruchomości położone we L. przy ul. [...] , [...] i [...] , co do których tytuł własności R. Z. nie został zakwestionowany. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, Minister stwierdzając nieważność kwestionowanej decyzji w jej całokształcie przy braku wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. w odniesieniu do decyzji obejmującej ww nieruchomości, dopuścił się naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją powyższego naruszenia jest zaś konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, aczkolwiek z innych przyczyn, niż podniesione w skardze. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego upływu 10 lat od daty wydania kwestionowanej decyzji, należy wyjaśnić, że termin określony w art. 156 § 2 k.p.a. dotyczy wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a. Zaskarżona decyzja została wydana zaś na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., której wydanie nie jest ograniczone żadnym terminem. Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 stwierdził niekonstytucyjność art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie uchylił jednak przepisu art. 156 § 2 k.p.a., a zatem wyrok ten nie powoduje zmiany stanu prawnego w zakresie treści przepisu art. 156 § 2 k.p.a. i nie eliminuje tego przepisu z porządku prawnego. Wyrok ten ma charakter zakresowy, ponieważ kontrola konstytucyjności przepisu art. 156 § 2 k.p.a. dotyczyła tzw. pominięcia ustawodawczego w zakresie braku w przepisie art. 156 § 2 k.p.a. ograniczenia czasowego, uniemożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji z powodu wady rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.), po znacznym upływie czasu od dnia jej wydania, gdy decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 651/14 stwierdził , że wskazany wyrok TK adresowany jest do ustawodawcy, aby ten dokonał stosownych zmian w prawie. NSA uznał, że w drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można określić terminu, po upływie którego byłaby wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji. Ten pogląd – co do zasady - podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Wbrew zarzutom skargi postępowanie w niniejszej sprawie nie było prowadzone wobec osoby zmarłej, bowiem jej uczestnikami byli spadkobiercy R. Z. . Decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. stwierdzająca nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. jako skierowana do zmarłego R. Z. została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2019 r. Ponownie rozpatrując sprawę niniejszą Minister weźmie pod uwagę stanowisko Sądu przedstawione wyżej i wyda decyzję odpowiadającą prawu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.