I SA/Wa 2419/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, Sędziowie sędzia WSA Iwona Kosińska, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 marca 2021 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "Kolegium/organ") decyzją z [...] września 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T. B. od decyzji Prezydenta [...] (dalej jako "Prezydent/organ I instancji") z [...] października 2018 r., nr [...] orzekającej o odmowie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, przedstawiając w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu [...] maja 2018 r. do organu I instancji wpłynął wniosek T. B. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Do wniosku dołączono m.in. orzeczenie o stopniu niepełnosprawności Miejskiego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] września 2014 r., nr [...] o zaliczeniu T. B. do stopnia niepełnosprawności – umiarkowanego. Decyzją z [...] lipca 2017 r., nr [...] Prezydent odmówił przyznania T. B. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Od powyższej decyzji odwołanie złożył T. B., podnosząc m.in. że jego intencją nie było uzyskanie zasiłku pielęgnacyjnego, lecz świadczenia socjalnego. Decyzją z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji z [...] lipca 2018 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało na konieczność przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego w zakresie jednoznacznego ustalenia rodzaju świadczenia, o które wnioskuje T. B. W trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy, w dniu [...] września 2018 r. T. B. złożył przed organem I instancji oświadczenie, że zapoznał się z aktami niniejszej sprawy i wnosi o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Uwzględniając powyższe organ I instancji decyzją z [...] października 2018 r., nr [...] ponownie odmówił przyznania T. B. zasiłku pielęgnacyjnego. Prezydent w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że ze znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z [...] września 2014 r., nr [...], wydanego na stałe, przez Miejski Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] i postanowienia z [...] października 2014 r., nr [...] o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej w ww. orzeczeniu wynika, że T. B. został zaliczony do kręgu osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym. Prezydent podniósł, że w orzeczeniu tym, w pkt. IV wskazano, że niepełnosprawność T. B. powstała od [...] roku życia, zaś w pkt. V, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 1997 r. Natomiast zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia. W ocenie Prezydenta, w realiach niniejszej sprawie bezspornym jest, że został spełniony pierwszy warunek, tj. T. B. jest osobą w wieku powyżej 16 roku życia i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jednak w niniejszym orzeczeniu brak jest wskazania, że jego niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. W związku z powyższym, organ I instancji uznał, że w niniejszej sprawie zobligowany jest wydać decyzję odmawiającą przyznania wnioskodawcy prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Odwołanie od powyżej decyzji organu I instancji wniósł T. B., który nie zgodził się z takim rozstrzygnięciem Prezydenta. Po rozpatrzeniu złożonego w sprawie odwołania, Kolegium decyzją z [...] września 2020 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium przywołując treść art. 16 ust. 1-3 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazało, że T. B. nie spełnia warunków określonych w art. 16 ust. 2 pkt 1-3 tejże ustawy, ponieważ nie jest niepełnosprawnym dzieckiem, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i w chwili wydania decyzji nie ukończył 75 lat. Następnie Kolegium wyjaśniło nie została spełniona przesłanka z art. 16 ust. 3 ww. ustawy, to jest posiadania orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i powstanie niepełnosprawności w wieku do ukończenia 21. roku życia. Kolegium podniosło, że chociaż T. B. posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, to jednak niepełnosprawność T. B. istnieje od [...] roku życia, czyli nie powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia. Końcowo Kolegium uznało, że dla otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego konieczne jest spełnienie dwóch powyższych warunków, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. W tym stanie rzeczy Kolegium uznało, że organ I instancji nie miał podstaw prawnych do przyznania T. B. wnioskowanego zasiłku pielęgnacyjnego, ponieważ powołane wyżej przepisy ustawy nie przewidują takiej możliwości. Kolegium podkreśliło przy tym, iż organy administracji nie są uprawnione do ustalania stopnia niepełnosprawności czy daty, od której niepełnosprawność istnieje, a ustalenie to musi być oparte o orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez zespół ds. orzekania o niepełnosprawności. Ponadto, odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazano na brzmienie art. 3 pkt 20 lit. c) ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do II grupy inwalidów oznacza umiarkowany stopień niepełnosprawności, czyli taki jak określono w orzeczeniu nr [...] z [...] września 2014 r. Z tych względów Kolegium uznało, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokonana w świetle wskazanych wyżej przepisów prawa prowadzi do wniosku, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Kolegium z [...] września 2020 r. wywiódł T. B. (dalej jako "Skarżący"), reprezentowany przez opiekuna prawnego – A. B. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej decyzji Kolegium, jak i decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazał natomiast na poważne problemy ze zdrowiem, co jest skutkiem jego pracy przez [...] lata w szkodliwych warunkach. W ocenie Skarżącego, powyższe powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w orzeczeniu wobec Skarżącego znacznego stopnia niepełnosprawności, co jednak nie nastąpiło pomimo przedstawianych przez niego opinii biegłych lekarzy sądowych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 stycznia 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. W piśmie z [...] lutego 2021 r. Skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają przepisy obowiązującego prawa w stopniu uzasadniającym konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium z [...] września 2020 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta z [...] października 2018 r., nr [...] o odmowie przyznania T. B. zasiłku pielęgnacyjnego. Wskazać należy, że w myśl art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej jako "u.ś.r."), zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 lat. Zasiłek przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (art. 16 ust. 1 u.ś.r.). Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia (art. 16 ust. 3 u.ś.r.). Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14, art. 15, art. 15a, art. 15b, art. 16, art. 17 i art. 17c (art. 24 ust. 1 u.ś.r.). Z brzmienia wskazanych powyższej przepisów prawa wynika zatem, zdaniem Sądu, że w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego warunkiem sine quo non przyznania tego świadczenia jest wymogów przedstawienia przez wnioskodawcę orzeczenia o niepełnosprawności/o stopniu niepełnosprawności. Jak wynika przy tym z treści art. 16 ust. 2 pkt 3 u.ś.r., powyższe dokumenty nie są wymagane przez ustawodawcę jedynie w przypadku ubiegania się o zasiłek pielęgnacyjny przez osobę, która ukończyła 75 lat. Tutaj jedynym kryterium ustawowym jest bowiem kryterium wieku. W rozpoznawanej sprawie, istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy T. B. spełnia przesłanki do skutecznego ubiegania się o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego na okres zasiłkowy [...]. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie jest kwestionowane, że Skarżący nie zalicza się do żadnej z grup uprawionych do świadczenia, o których mowa w art. 16 ust. 2 pkt 1-3 u.ś.r., skarżący nie jest bowiem niepełnosprawnym dzieckiem, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz w dacie rozstrzygania niniejszej sprawy przez organy nie skończył 75 lat. W realiach faktycznych niniejszej sprawy bezsporne jest także, że Skarżący legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z [...] września 2014 r., nr [...], wydanym na stałe, przez Miejski Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...], na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, w którym stwierdzono m.in. w pkt 7, że T. B. okresowo wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Sąd orzekający nie może się zgodzić ze stanowiskiem organów obu instancji, że Skarżący nie spełnia przesłanki z art. 16 ust. 3 u.ś.r. do skutecznego ubiegania się o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Organy uznały bowiem, że pomimo tego, że Skarżący posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, to z powodu tego, że niepełnosprawność w jego przypadku istnieje od [...] roku życia, czyli nie powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia, tak jak wymaga tego wskazany przepis art. 16 ust. 3 u.ś.r., zasiłek mu nie przysługuję. W ocenie Sądu, organy dokonały błędnej wykładni przepisu art. 16 ust. 3 u.ś.r. Sąd orzekający wskazuję na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 (Dz. U. poz. 1443), w którym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Posłużenie się przez Trybunał techniką "wyroku zakresowego" lub "wyroku interpretacyjnego" powoduje, że nawet przy stwierdzeniu niekonstytucyjności lub nielegalności przepisu w sensie formalnym pozostaje on w systemie prawa, uchylana jest natomiast zawarta w nim norma prawna w określonym zakresie przedmiotowym lub podmiotowym. Mówiąc innymi słowy zostaje ustanowiony powszechnie obowiązujący zakaz "odczytania" i stosowania przepisu w sposób sprzeczny z jego wykładnią zaprezentowaną w wyroku Trybunału. W następstwie powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego ugruntowała się linia orzecznicza, którą Sąd orzekający w pełni aprobuję, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium (np. wyrok WSA w Krakowie z 10 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1156/18; z 25 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 812/18, wyrok WSA w Gdańsku z 28 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 309/18). Zasadniczej zmianie uległ zatem zakres stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. odnośnie regulacji nim objętej, ponieważ zakwestionowana norma prawna została ostatecznie wyeliminowana z systemu prawnego, co oznacza, że dalsze stosowanie tego przepisu wraz z normą prawną uznaną za niekonstytucyjną prowadzi do niedopuszczalnego - z punktu widzenia zasady równości - ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Norma prawna uznawana za niekonstytucyjną stanowi zaś wadliwą podstawę prawną, a wydana na takiej podstawie prawnej decyzja administracyjna musi być uznana za wadliwą (por. wyrok WSA w Krakowie z 16 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 967, LEX nr 2404154 oraz wyrok WSA w Kielcach z 22 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 633/17, LEX nr 2404119). Wprawdzie przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. odnosi się do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednakże, zdaniem Sądu, wywody w nim zawarte pozostają nadal aktualne dla właściwej interpretacji pozostałych przepisów wspomnianej ustawy, w tym do właściwego odczytywania normy prawnej z art. 16 ust. 3 u.ś.r. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się bardzo wyraźnie i konsekwentnie potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Podnosi się, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, CBOSA). W ocenie Sądu, w odniesieniu do procesu wykładni przepisu art. 16 ust. 3 u.ś.r prymat należy przyznać wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej. Wszak zgodnie z zasadą równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu (jaką jest w tej sytuacji wywołany niepełnosprawnością brak możliwość samodzielnej egzystencji i konieczność stałego wsparcia innych osób), mają być traktowane równo, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Uwzględniając zatem powyższe, nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, jakim jest zgodnie z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolita Polska, jak też zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. Konstytucji) oraz zasadami szczególnej opieki oraz pomocy dla rodziny w trudnej sytuacji materialnej i osób niepełnosprawnych (art. 71 ust. 1 oraz art. 69 Konstytucji), jest taka wykładnia art. 16 ust. 3 u.ś.r., która różnicuje prawo do zasiłku pielęgnacyjnego z powodu momentu powstania niepełnosprawności. Nie może bowiem stanowić przeszkody do przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego okoliczność późniejszego momentu powstania niepełnosprawności niż kryterium wiekowe określone w art. 16 ust. 3 u.ś.r. (w wieku do ukończenia 21. roku życia). Tylko taki sposób interpretacji wyżej wymienionego przepisu umożliwi bowiem uniknięcie rezultatów sprzecznych z jego ratio legis, jakim jest konieczność zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Jeżeli nawet ustawodawca uzależnia zróżnicowanie sytuacji osób, w przypadku których niepełnosprawność powstała w wieku późniejszym niż 21. rok życia to, zdaniem Sądu, jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego jedynie w sytuacji gdy niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł takich przesłanek, uzasadniających zróżnicowanie sytuacji osób niepełnosprawnych polegające na wyłączeniu w całości prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla osób, u których niepełnosprawność powstała po ukończeniu przez nie 21. rok życia. Z przytoczonych wyżej względów uznając, iż organy obu instancji dokonały niewłaściwej wykładni art. 16 ust. 3 u.ś.r., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. w art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozstrzygając sprawę ponownie, Prezydent zastosuje się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Weźmie zatem pod uwagę, że prawidłowo interpretowany przepis art. 16 ust. 3 u.ś.r. znajduje zastosowanie do sytuacji Skarżącego w ten sposób, że nie pozbawia go prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z powodu tego, że niepełnosprawność w jego przypadku istnieje od [...] roku życia. Stosownie do brzmienia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym – por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 1/20 (CBOSA).