I SA/Wa 2404/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W.G., U.K., K.N., M.N. i K.P. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 maja 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 219/13 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 6000 (sześć tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz W.G., U.K., K.N., M.N. i K.P. sumę pieniężną w kwocie po 1000 (jeden tysiąc) złotych dla każdego z nich; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz W.G., U.K., K.N., M.N. i K.P. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W. G., U. K., K. N., M. N., K. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 maja 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 219/13. W skardze skarżący wnieśli o: 1) wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny z tytułu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 maja 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 219/13 zobowiązującego organ do wydania rozstrzygnięcia w terminie 2 miesięcy od dnia zwrotu organowi akt administracyjnych z prawomocnym wyrokiem; 2) przyznanie, w trybie art. 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej zwanej "ppsa" na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w kwocie po 3000 zł; 3) zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 4) rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu wskazali, że wyrokiem z 28 maja 2013 r. o sygn. akt I SAB/Wa 219/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę W. G., J. N., U. K. i A. N. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie i wypłatę odszkodowania, w trybie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami za nieruchomość [...], oznaczoną jako działka nr [...] z obrębu [...], przejętą na własność Państwa mocą dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] i zobowiązał organ do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w terminie dwóch miesięcy od zwrotu akt organowi. Prawomocny wyrok wraz z aktami administracyjnymi został zwrócony do organu 23 lipca 2013 r., a zatem rozstrzygnięcie w sprawie winno nastąpić najdalej do 23 września 2013 r. Mimo grzywien orzeczonych wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stwierdzającymi nadto rażącą bezczynność organu w wykonaniu zapadłego orzeczenia Prezydent [...] nadal nie wykonał prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pismem z [...] września 2020 r. Prezydent [...] został wezwany do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w terminie 7 dni. Prezydent [...], pomimo upływu wyznaczonego terminu, nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, jak też w ogóle do wezwania się nie odniósł. Jednocześnie mając na uwadze szczególne okoliczności sprawy, niezwykle rażący charakter zwłoki w jej rozpoznaniu oraz obawę, że bez przyznania kwoty we wnioskowanej wysokości na rzecz skarżących wyrok Sądu nadal nie zostanie wykonany, zasadnym jest zastosowanie art. 154 § 7 ppsa i uwzględnienie wniosku skarżących. Instytucja sumy pieniężnej przyznawanej stronie od organu, podobnie jak i grzywna, która jest podstawowym środkiem stosowanym w sprawie dotyczącej niewykonania wyroku, pełni funkcję represyjną oraz prewencyjną - mającą na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania, Podobnie jak w przypadku grzywny jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy. Chodzi przy tym również o uświadomienie organowi, że niewykonywanie wyroków sądów administracyjnych jest nieopłacalne. Jest to zatem dodatkowa gwarancja terminowego załatwienia sprawy, a jednocześnie dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Należy zgodzić się z twierdzeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt l OSK 2065/16, że przewidziana w art. 154 § 7 ppsa suma pieniężna nie ma wyłącznie charakteru dyscyplinująco-represyjnego. Suma ta pełni bowiem również funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla skarżącego za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie. Nie chodzi przy tym o naprawienie szkody, gdyż odszkodowanie zostało wprost przewidziane w art. 154 § 4 ppsa. Zdaniem skarżących stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w kolejnych wyrokach grzywnowych rażącego naruszenia prawa w bezczynności organu przejawiającej się w nierozpoznaniu wniosku o odszkodowanie uzasadnia przyznanie sumy pieniężnej we wskazanej wysokości, jako adekwatne zadośćuczynienie za oczekiwanie na rozpoznanie sprawy Suma ta winna zdyscyplinować organ do załatwienia sprawy. Stan rażącej bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku o przyznanie odszkodowania, a następnie bezczynności trwającej nadal - pomimo wydania wyroku w sprawie niewykonania wyroku - z całą pewnością narusza prawo stron do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. W toku postępowania Prezydent nie przedstawił okoliczności, które stan taki mogłyby usprawiedliwiać. Za taki bowiem nie sposób uznać ilości spraw wpływających do organu. Rzeczą Prezydenta [...] jest bowiem zapewnienie prawidłowego funkcjonowania urzędu chociażby poprzez prawidłową obsadę etatów wymaganych do załatwienia spraw bez zbędnej zwłoki. Jednocześnie skarżący wskazali, że pierwotne strony postępowania biorące udział w sprawie ze skargi na bezczynność organu, tj. J. N. i A. N. zmarły w toku sprawy w skutek tego w ich miejsce weszli następcy prawni wskazani jako skarżący. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku zobowiązał organ do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość ozn. hip. [...], dz. [...]. Dalej podał, że postępowanie prowadzone z wniosku spadkobierców dawnych właścicieli o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomość, zgodnie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, znajduje się na etapie gromadzenia dokumentacji mającej na celu określenie, czy spełnia ona przesłanki wyznaczone w art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prezydent [...] podał, że na obecnym etapie pozyskany materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. W celu uzupełnienia materiału dowodowego, w szczególności w zakresie ustalenia przeznaczenia gruntu oraz stanu jego władania przekazano właściwej jednostce 5 października 2020 r. zlecenie opracowania geodezyjnego, polegającego na wykreśleniu dawnej działki hipotecznej w historyczne zdjęcia lotnicze. Z uwagi na wynikający z art. 7 i art. 77 § 1 kpa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego pozwalającego na dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a także z uwagi na bardzo dużą ilość wpływających spraw z zakresu odszkodowań, nie było możliwości zakończenia niniejszego postępowania w terminie określonym w art. 35 kpa. Organ wskazał, że opóźnienia w rozpatrywaniu spraw są spowodowane wagą tych spraw, ich złożonym charakterem oraz stopniem skomplikowania stanów faktycznych, które powinny być dokładnie ustalone w toku tych postępowań, co nie pozwala na dotrzymywanie terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie w przepisach kpa. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 26 sierpnia 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 526/16 w tej sytuacji wystarczającą sankcją dla organu jest uznanie, że jego bezczynność w załatwieniu sprawy miała charakter rażący. Nałożenie na organ obowiązku zapłacenia grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bowiem zasadniczym środkiem dyscyplinującym ten organ do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Przepisy ppsa dają Sądowi kompetencję do oceny zasadności zarówno nałożenia sankcji finansowej, jak i miarkowania jej wysokości, co uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy. W odniesieniu do nich nie można pominąć także faktu znanego Sądowi z urzędu, że Prezydent [...] prowadzi kilka tysięcy spraw o odszkodowania za przejęcie nieruchomości w trybie tzw. dekretu warszawskiego, a zatem obiektywny osąd prowadzi do wniosku, że nakładanie na organ przez Sąd w każdej tego typu sprawie sankcji finansowych ze środków publicznych byłoby nieuzasadnione, a przede wszystkim nie spełniałoby roli wskazanej w przepisie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie żył, co następuje. Poza sporem jest to, że prawomocnym wyrokiem z 28 maja 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 219/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z [...] listopada 2012 r. o odszkodowanie za nieruchomość, położoną w W. oznaczoną jako działka nr [...] z obrębu [...] w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W wyroku tym Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Faktem jest również to, że termin wyznaczony przez Sąd upłynął 30 września 2013 r., skoro – jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy o sygn. akt I SAB/Wa 219/13 zwrotnego potwierdzenia odbioru - Prezydent [...] otrzymał odpis prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem oraz aktami sprawy 29 lipca 2013 r. Poza sporem jest, że w zakreślonym przez Sąd terminie organ nie rozpoznał powyższego wniosku o przyznanie odszkodowania za przejęcie przedmiotowej nieruchomości, a zatem nie wykonał powołanego wyżej wyroku Sądu. Ponadto prawomocnym wyrokiem z 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 3079/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 500 zł w związku z niewykonaniem wyroku tego Sądu z 28 maja 2013 r. Wyrok ten (prawomocny) wraz z aktami sprawy Prezydent [...] otrzymał w czerwcu 2014 r., co wynika z akt administracyjnych sprawy. Z akt sprawy wynika też, że prawomocnym wyrokiem z 14 czerwca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 415/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Prezydentowi [...] kolejną grzywnę w wysokości 5.000 zł w związku z niewykonaniem wyroku tego Sądu z 28 maja 2013 r. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok ten (prawomocny) wraz z aktami sprawy Prezydent [...] otrzymał 21 września 2016 r., co wynika z akt administracyjnych sprawy. Do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie Prezydent [...] nie załatwił wniosku o odszkodowanie z [...] listopada 2012 r. Skarga o wymierzenie grzywny jest zatem zasadna. Uznaniu Sądu pozostawiono natomiast ustalenie wysokości grzywny, ponieważ zgodnie z art. 154 § 6 ppsa, grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, tj. art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych w zw. z art. 110 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Ustalenie wysokości grzywny zależy od okoliczności konkretnej sprawy. Analizując przebieg postępowania administracyjnego od chwili otrzymania przez Prezydenta [...] prawomocnego wyroku Sądu z 28 maja 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 219/13 wraz z aktami sprawy Sąd uznał, że zasadnym było wymierzenie organowi kolejnej grzywny w wysokości 6.000 zł. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że na organ już 2-krotnie została nałożona sankcja finansowa w postaci grzywien i 2-krotnie (w sprawie ze skargi na bezczynność organu i w sprawie ze skargi na niewykonanie wyroku) Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mimo to wyrok Sądu z 28 maja 2013 r. zobowiązujący do rozpoznania wniosku o odszkodowanie nie został wykonany, mimo upływu ponad 7 lat, licząc od upływu terminu dwóch miesięcy wyznaczonego przez Sąd, do dnia orzekania w niniejszej sprawie. Przy wymiarze wysokości grzywny Sąd wziął również po uwagę to, że: 1) wniosek o odszkodowanie został stosunkowo niedawno złożony (w 2012 r.), biorąc pod uwagę inne tego typu sprawy rozpoznawane przez Sąd, 2) po wyroku Sądu z 14 czerwca 2016 r. organ podejmował w sprawie czynności mające na celu wyjaśnienie okoliczności sprawy odszkodowawczej. Pismem z [...] marca 2018 r. organ wystąpił do pełnomocnika skarżących o przedłożenie uwierzytelnionych, czytelnych i poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii prawomocnych postanowień o nabyciu spadku m.in. po K. N., Z. N., R. N., S. N. Jak podał organ w odpowiedzi na skargę [...] października 2020 r. zlecił sporządzenie opracowania geodezyjnego polegającego na wkreśleniu dawnej działki hipotecznej w historyczne zdjęcia lotnicze, 3) przyczyny niezałatwienia sprawy są natury obiektywnej, skoro wynikają z zalegającej w organie bardzo dużej ilości spraw tego typu, co znane jest Sądowi z urzędu. Wobec takiego stanu rzeczy Sąd stwierdził, że utrzymująca się bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku Sądu z 28 maja 2013 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uznał za zasadną skargę w zakresie żądania przyznania od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 ppsa. Zdaniem Sądu, tego rodzaju dodatkowa sankcja finansowa winna być wymierzona obok grzywny, skoro dotychczasowe grzywny nie odniosły zamierzonego skutku. Sąd uznał, że adekwatną do okoliczności sprawy będzie suma w wysokości po 1.000 zł dla każdego ze skarżących. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że zwłoka organu nie wynika z ewidentnie złej woli organu, lecz utrzymującej się od lat sytuacji zalegania w organie bardzo dużej ilości spraw odszkodowawczych. Jednakże z akt sprawy wynika, że orzeczone przez Sąd grzywny nie przynoszą oczekiwanego rezultatu w postaci wykonania wyroku Sądu z 28 maja 2013 r. Co istotne sporządzony na użytek niniejszej sprawy operat szacunkowy utracił aktualność w rozumieniu art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc – jeżeli będą podstawy do wydania decyzji uwzględniającej wniosek o odszkodowanie (czego na obecnym etapie sprawy nie można ocenić) – będzie konieczne sporządzenie nowej opinii o wartości nieruchomości. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 154 § 1, 2, 6 i 7 oraz art. 119 pkt 2 i art. 120 ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie skarżącym kosztów postępowania sądowego – wpisu sądowego i kosztów działania pełnomocnika orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).