I SA/Wa 2383/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2014 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.

I. Stan faktyczny 1. Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2012 r., nr [...], orzekł o ustaleniu na rzecz M. i K. P. odszkodowania w wysokości [...] złotych za przejętą na rzecz Skarbu Państwa pod inwestycję drogową – budowę drogi krajowej nr [...] klasy S – nieruchomość położoną w [...], oznaczoną jako działka nr [...] (obręb [...]) o pow. [...] ha oraz nieruchomość położoną w [...], oznaczoną jako działka nr [...] (obręb [...]) o pow. [...] ha i zobowiązał do wypłaty odszkodowania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. 2. K. i M. P. wnieśli odwołanie od tej decyzji, kwestionując wysokość przyznanego odszkodowania. 3. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] lipca 2013 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania, uchylił powyższą decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Minister stwierdził, że stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.; dalej jako: "specustawa drogowa") w odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynikające z ustawy wykonuje właściwy zarządca drogi. Przepis art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 260, ze. zm.; dalej jako: "uodp") wskazuje, iż w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Zgodnie z art. 20 pkt 17 uodp do zarządcy drogi należy nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości. Oznacza to, iż zarówno zabezpieczenie, jak i wypłata środków należy do właściwego zarządcy drogi. Ponadto zgodnie z art. 22 ust. 1 specustawy drogowej koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz Krajowym funduszu Drogowym. Stosownie do treści art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. z 2005 r. Nr 267, poz. 2251 ze zm.) w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast. Tym samym, zdaniem Ministra, zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Prezydent Miasta [...]. Zatem Wojewoda nieprawidłowo wskazał, iż podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania w badanej sprawie jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Organ odwoławczy ponadto wskazał, że Prezydent nie brał udziału w postępowaniu. Natomiast organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów odwołujących się dotyczących prawidłowości operatu szacunkowego, uznał je za niezasadne. 3. Prezydent Miasta [...] wniósł skargę na powyższą decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, zarzucając naruszenie: a) art. 1 ust. 2 specustawy drogowej przez niezgodne ze stanem prawnym przyjęcie, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie pełni funkcji zarządcy w stosunku do drogi krajowej nr [...] kategorii S; b) art. 2 ust. 1 i 3 uodp oraz § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) przez nieprawidłowe zdefiniowanie pojęcia: droga krajowa kategorii S; c) art. 3 ust. 1 i 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego przez dokonanie sprzecznej z prawem wykładni normy prawnej, tj. przyjęcie, że budowy, przebudowy, remonty itd. dróg publicznych krajowych kategorii S, w granicach administracyjnych miast na prawach powiatu, są finansowane z budżetów tych miast; d) art. 28 Kpa przez skierowanie decyzji do Prezydenta Miasta [...], w sytuacji braku istnienia po jego stronie interesu bądź obowiązku prawnego w tym zakresie, co obarcza decyzję kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa; e) art. 77 Kpa poprzez dokonanie sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym ustaleń stanu faktycznego i prawnego sprawy, co z kolei doprowadziło do nieprawidłowej subsumpcji norm prawnych. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, uzasadniając błędne wskazanie podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. 4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. 5. Wojewoda [...], po ponownym rozpatrzeniu, ostateczną decyzją z [...] września 2013 r., nr [...], ustalił na rzecz K. i M. P. odszkodowanie, które zostało wypłacone przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. II. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuję. 1. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako: "Ppsa"). Sąd uwzględnia skargę i uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie, stwierdza nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa tego rozstrzygnięcia jedynie wówczas, gdy uzna, że w sprawie istnieją przesłanki określone w art. 145 § 1 Ppsa. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia wskazanych w tym przepisie przesłanek uzasadniających uwzględnienie skargi. 2. Skarżąca gmina ma rację, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do zobowiązania jej do wypłaty odszkodowania za drogę klasy S. Niemniej jednak błędny pogląd organu wyrażony wyłącznie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie miał żadnych negatywnych konsekwencji. Organ w zaskarżonej decyzji nie zobowiązał bowiem skarżącej gminy do wypłaty odszkodowania, a wyłącznie na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchylił decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Nie można tym samym mówić o skierowaniu decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, gdyż decyzja ta nie kreowała żadnych praw i obowiązków dla skarżącej gminy. 3. Podstawowe znaczenie dla niniejszej sprawy ma okoliczność, że w obrocie prawnym istnieje, wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, ostateczna decyzja odszkodowawcza Wojewody [...] z [...] września 2013 r., nr [...], na podstawie, której Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wypłacił odszkodowanie na rzecz M. i K. P.. Tym samym błędny pogląd organu nie miał jakichkolwiek konsekwencji dla skarżącej gminy i nie wypłynął na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji oznaczałoby dodatkowo konieczność wzruszenia również wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy późniejszej ostatecznej decyzji Wojewody [...], gdyż byłaby to druga decyzja wojewody w tej samej sprawie. Przy czym ta druga decyzja na podstawie której, zostało wypłacone odszkodowanie, nie została zakwestionowana zarówno podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, jak przez osoby uprawnione do odszkodowania. 4. Skarżąca gmina, podtrzymując skargę w niniejszej sprawie i wnosząc o uchylenie decyzji, prezentuje formalistyczne stanowisko, które nie ma jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Konieczność prowadzenia ponownego postępowania odszkodowawczego mogłoby prowadzić do naruszenia konstytucyjnej zasady prawa do słusznego odszkodowania, które powinno być wypłacone w rozsądnym terminie. Ponadto może prowadzić do naruszenia art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji Praw Człowieka i Obywatela. Trybunał Praw Człowieka w swoim orzecznictwie wskazuje, że ekwiwalentność odszkodowania może zostać zaburzona poprzez nieuzasadnione opóźnienie w jego wypłacie (zobacz Almeida Garrett, Mascarenhas Falcão i inni przeciwko Portugali, nr. 29813/96 and 30229/96, § 54, ECHR 2000-I). Nieuzasadnione opóźnienie w wypłacie odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości prowadzi do zwiększenia szkody majątkowej osób, którym przejęto nieruchomości, stawiając ich w pozycji niepewności prawnej (Akkus v. Turkey, 9 July 1997, § 29, Reports 1997-V). Ponadto art. 17 Europejskiej Karty Praw Podstawowych stanowi, że nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za słusznym odszkodowaniem za jej utratę wypłaconym we właściwym terminie. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.