I SA/Wa 2371/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Emilia Lewandowska Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] stycznia 1989r. nr[...], orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, objętej[...], stanowiącej własność B. H. , na cele budowy osiedla [....] oraz o odszkodowaniu w kwocie [...] zł na rzecz B. H. za wywłaszczoną nieruchomość (pkt 5 decyzji). W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego K. z dnia [...] grudnia 1969 r. sygn. akt [...] spadek po B. H. zmarłym w dniu [...] czerwca 1969r., nabyli K.H., B. H. T.H. , K. S. i T. H., T. H. obecnie nosi nazwisko H. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego K. z dnia [...]03.2003 r. sygn. akt [...] spadek po K. H., zmarłej w dniu [...]11.1988 r. nabyli B. H., T. H., K. S. H. i T. H. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla K. z dnia [...]10.2002 r. sygn. akt [...] spadek po K. S., zmarłym w dniu [...]05.2001r., nabyły B. C. i M. K . Pismem z dnia 26 listopada 2010r. B. C., wystąpiła do Wojewody [...] wnioskiem stwierdzenienie nieważności ww. decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] stycznia 1989 r. nr [...] w części dotyczącej pkt 5., powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. z dnia [...].01.1989 r. nr [...]w części dotyczącej pkt 5 decyzji. Prezydent Miasta K. złożył odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r.. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury stwierdził, że kwestionowana decyzja decyzja była skierowana do B. H., który zmarł w dniu [...] czerwca 1969 r. Sąd Powiatowy K., w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po B. H. zmarłym w dniu [...] czerwca .1969 r., orzekł postanowieniem z dnia [...]12.1969r. sygn. akt[...]. Zatem z dniu wydania decyzji z dnia [...]stycznia 1989r. prawa do spadku po B. H. były ustalone. Ponadto organ wywłaszczeniowy znał osobę i adres jednego ze spadkobierców. Organ odwoławczy wskazał, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji winno być ocenione jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdy zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych. Minister Infrastruktury odniósł się również zarzutu odwołania, iż spadkobiercy nie ujawnili swoich praw w księdze wieczystej. Wskazał, że kwestia ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w postępowaniu nadzorczym, bowiem wpis prawa własności w księdze wieczystej nie ma charakteru konstytutywnego. Zaś w razie śmierci osoby ujawnionej w księdze wieczystej prowadzonej dla danej nieruchomości, w jej miejsce wstępują jej spadkobiercy. Ponadto z akt sprawy, w szczególności z zawiadomienia z dnia [...] sierpnia 1988 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz z treści skarżonej decyzji wywłaszczeniowej wynika, że organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe miał wiedzę o śmierci strony postępowania – B. H. , co wynika z wpisania przy jego imieniu i nazwisku adnotacji "zmarł". Wobec powyższego stwierdzono, iż prowadzenie postępowania oraz skierowanie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] stycznia 1989 r. nr [...] do osoby zmarłej, stanowi rażące naruszenie prawa i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, w części dotyczącej nieruchomości nr: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha. Minister Infrastruktury wskazał ponadto, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi negatywna przesłanka wynikająca z art. 156 § 2 Kpa, który stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt l, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W wyniku zmian gruntowych wywłaszczone działki nr [...] o pow. [...]ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...]ha, obręb[...], odpowiadają obecnie działkom nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow.[...], [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, obręb[...], wpisanym w KW nr[...] , zaś na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1999r. nr [...] prawo własności wpisane jest na rzecz Gminy K. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent Miasta K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. W złożonej skardze zarzucono: 1) naruszenie art. 5 ust. 1 pkt w zw. z art. 18 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że co do nieruchomości objętych wywłaszczeniem została wydana decyzja komunalizacyjna. 2) naruszenie art. 156 §1 1 i 2 kpa poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to przyjęcie, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy powyższa decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. 3) naruszenie prawa procesowego tj . art. 7 w zw. z art. 77 kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja jak również utrzymana przez nią w mocy decyzja Wojewody[...] z [...] lipca 2011 r. nie naruszają prawa. Postępowanie zakończone zakwestionowaną decyzją Ministra Infrastruktury toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem była decyzja Kierownika Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] stycznia 1989 r. nr [...] orzekającą w pkt 5 o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. oznaczonej jako działki nr: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, obręb [...], objętej[...] , stanowiącej własność B. H., na cele budowy osiedla [...] oraz o odszkodowaniu w kwocie [...] zł na rzecz B. H. W wyniku przeprowadzonego postępowania organy obu instancji uznały, że ww. rozstrzygnięcie w tej części rażąco naruszają prawo, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, gdyż decyzja została skierowana do B. H., który zmarł [...] czerwca 1969 r. Ocenę Ministra Infrastruktury oraz Wojewody [...] skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, wyrażona w art. 10 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z treścią art. 109 § 1 kpa organ doręcza stronom na piśmie zapadłą w sprawie decyzję administracyjną. Przepis art. 109 § 1 kpa daje organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej na piśmie jedynie stronom postępowania zakończonego tą decyzją. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma, w świetle art. 156 § 1 kpa, szczególne znaczenie także z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest bowiem jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom decyzji. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie, prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji. Jeśli doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych (por. wyroki NSA z 27 kwietnia 1983 r. II S.A. 261/83, LEX 10693; z 14 listopada 2001 r. I S.A. 2462/99, LEX 82653; wyrok WSA w Warszawie z 20 sierpnia 2006 r. IV S.A/Wa 1973/05, LEX 258282; Małgorzata Stahl - glosa do wyroku NSA, sygn. 261/83 - OSPiKA 1984 r., Z. 5, poz. 108). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że stroną postępowania był B. H. współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości. W aktach sądowych znajduje się dokumenty, w szczególności wynika to z treści samej decyzji, że organ wiedział o śmierci strony. Mimo tej wiedzy nie podjął żadnych czynności procesowych mających na celu ustalenie kręgu osób, które należy wezwać do udziału w sprawie jako następców prawnych zmarłej strony. Z tych wszystkich względów sąd uznał, że prawidłowe jest stanowisko organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczące zaistnienia przesłanki określonej w art. 156 §.1 pkt 2 kpa. Odnosząc się do zarzutów skargi tj. do kwestii wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych – należy uznać ich niezasadność. Problematyka nieodwracalnych skutków prawnych była wielokrotnie tematem rozważań zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów powszechnych i administracyjnych. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 28 maja 1992 r., sygn. III AZP 4/92 (OSNCP 1992/12/211) zaakcentował , że jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny.. W sytuacji zatem, gdy przedmiotowe nieruchomości zostały skomunalizowane w drodze decyzji na rzecz Miasta K., nie można mówić o wystąpieniu nieodwracalnych skutków prawnych. Z tych względów skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) .