I SA/Wa 236/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Lenart sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant starszy referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2024 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 listopada 2023 r. nr KOA/5706/Sr/23 w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 3 października 2023 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne.

Decyzją z 22 listopada 2023 r., nr KOA/5706/Sr/23, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania S. G., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z 3 października 2023 r., nr [...], w przedmiocie uznania zasiłku pielęgnacyjnego za nienależnie pobrany i zobowiązania do jego zwrotu. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z 3 października 2023 r. Wójt Gminy [...] uznał za nienależnie pobrany zasiłek pielęgnacyjny wypłacony w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 lipca 2023 r. na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z 13 grudnia 2022 r. nr [...] w łącznej kwocie 1079,20 zł oraz zobowiązał do zwrotu tego zasiłku. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji przywołał treść art. 15h ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COV1D-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Wójt podniósł, że w dniu 13 grudnia 2022 r. wydał decyzję zmieniającą, którą przedłużono okres pobierania zasiłku pielęgnacyjnego na podstawie orzeczenia z 27 listopada 2019 r. nr [...] do upływu 60 dni od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności. Organ zaznaczył, że 29 sierpnia 2023 r. skarżący zgłosił się z aktualnym orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności wydanym 9 lutego 2023 r., z którego wynika, że syn skarżącego A. G. nadal jest zaliczony do osób niepełnosprawnych do 30 lipca 2025 r. Wójt wskazał, że zgodnie z art. 15h ust. 1 pkt 2 orzeczenie o niepełnosprawności nr [...] z 27 listopada 2019 r. zachowało ważność do 9 lutego 2023 r. Zatem zasiłek pielęgnacyjny przyznany na podstawie decyzji zmieniającej z 13 grudnia 2022 r. powinien zostać stronie wypłacony do lutego 2023 r. Został jednak wypłacony stronie do lipca 2023 r., gdyż skarżący nie poinformował organu o aktualnym orzeczeniu o niepełnosprawności, choć w decyzji zmieniającej został o tym obowiązku pouczony. Organ pierwszej instancji podniósł również, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwalająca na wyrównanie wypłaty zasiłku pod warunkiem, że w ciągu trzech miesięcy zostanie złożony wniosek o zasiłek pielęgnacyjny. Wójt wskazał, że stosowny wniosek należało złożyć najpóźniej do 9 maja 2023 r. Został on jednak złożony dopiero w dniu 29 sierpnia 2023 r. wraz z aktualnym orzeczeniem o niepełnosprawności. Wobec powyższego, zdaniem organu pierwszej instancji, w sprawie nie zostały spełnione warunki z art. 15h ust. 1 pkt 2 i art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem organu pierwszej instancji powyższe uzasadniało uznanie zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 lipca 2023 r. za nienależnie pobrany i orzeczenie o obowiązku jego zwrotu. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. G.. Decyzją z 22 listopada 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z 3 października 2023 r. Organ odwoławczy uzasadnił, że zawarty w art. 15h ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 2 marca 2020 r. wyjątek od zasady (tj. wydłużenie okresu obowiązywania orzeczenia o niepełnosprawności) miał zastosowanie co najwyżej do dnia wydania kolejnego orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności. Przepis ten nie wymaga pogłębionej wykładni dotyczącej okresu ważności przedmiotowego orzeczenia. Już literalne jego brzmienie jest jasne i w praktyce każdy, po zapoznaniu się z jego treścią, powinien mieć świadomość, że uzyskanie kolejnego orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności kończy okres wydłużenia ważności poprzedniego orzeczenia. Nieznajomość treści powołanego przepisu nie może usprawiedliwiać jego niezastosowania. Kolegium podniosło również, że skarżący musiał mieć świadomość powyższych zasad nie tylko w związku z art. 15h ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, ale również w związku z uzasadnieniem decyzji organu pierwszej instancji z 13 grudnia 2022 r. W sentencji tej decyzji literalnie wskazano, że wydłużenie okresu pobierania świadczenia następuje nie dłużej niż do dnia uzyskania nowego orzeczenia o niepełnosprawności. Ponadto, w pouczeniu przewidziano wprost obowiązek informowania o wszystkich okolicznościach mających wpływ na prawo do świadczeń oraz niezwłocznego dostarczenia do organu nowego orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności celem ponownego ustalenia prawa do świadczenia. Zatem jeśli z jednej strony organ wyróżnia stronie informację, zgodnie z którą przyznaje określone prawo do czasu uzyskania nowego orzeczenia o niepełnosprawności a z drugiej poucza, że strona ma obowiązek informowania o wszystkich okolicznościach wpływających na to prawo, w tym wskazuje jako szczególny obowiązek dostarczenia nowej decyzji i cel tego działania (ponowne ustalenie prawa do świadczenia), to nie sposób wywodzić, że strona nie miała świadomości, że powinna niezwłocznie poinformować organ o uzyskaniu nowego orzeczenia o niepełnosprawności syna Zdaniem Kolegium, wnioskodawca został poinformowany dostatecznie jednoznacznie nie tylko o dacie upływu ważności orzeczenia aktualnego na dzień wydania powyższej decyzji, ale również o obowiązku niezwłocznego poinformowania organu o uzyskaniu nowego orzeczenia i skutkach zaniedbania tego obowiązku. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożył S. G. zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie: 1) zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasady podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), współdziałania organów w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7b k.p.a.) oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), 2) art. 23b ust. 1 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego bezzasadne niezastosowanie i wymaganie od strony przedłożenia stosownego orzeczenia o niepełnosprawności w sytuacji gdy ustawową zasadą jest obowiązek samodzielnego weryfikowania przez organ wydania przez właściwą jednostkę stosownego orzeczenia, 3) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że skarżący, złożył wniosek o wypłatę świadczenia po upływie ważności dotychczasowego orzeczenia o niepełnosprawności małoletniego A. G., podczas gdy wniosek taki nie został złożony, a organ kontynuował wypłatę świadczenia z uwagi na własną bezczynność, niedopatrzenie i brak weryfikacji czy istnieje podstawa do jego dalszej wypłaty, 4) art. 24a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niezastosowanie i niewezwanie skarżącego do przedłożenia brakującego orzeczenia w przypadku stwierdzenia, że na skutek bezczynności organu i kontynuowania wypłaty świadczenia bez uprzedniego wniosku strony i bez przedłożenia przez nią wymaganego orzeczenia o niepełnosprawności, kontynuacja wypłaty świadczenia nie jest oparta na przewidzianej ustawą podstawie w postaci wniosku i stosownej dokumentacji, potwierdzającej istnienie przesłanej wypłaty świadczenia. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), dalej zwanej "ustawą" lub "ustawą z 28 listopada 2003 r." Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy, osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Z kolei w myśl art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Zastosowanie powołanych przepisów wymaga kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze, w sprawie muszą wystąpić okoliczności powodujące ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych, zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie ich wypłaty w całości lub w części, po drugie, wypłata świadczenia nastąpiła pomimo zaistnienia powyższych okoliczności, a po trzecie osoba pobierająca świadczenie musiała być pouczona o braku prawa do jego pobierania. Z powyższego wynika, że sama tylko okoliczność odpadnięcia podstawy wypłaconego świadczenia nie wyczerpuje jeszcze dyspozycji art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy i nie wystarcza do wydania decyzji o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane i zobowiązania do jego zwrotu. Organ obowiązany jest bowiem w pierwszej kolejności ustalić czy w momencie pobierania świadczenia strona była świadoma, że pobierała to świadczenie nienależnie. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że zgodnie z art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązek zwrotu został połączony nie tylko z samym pojęciem "nienależne świadczenie", lecz także z zaistnieniem "świadczenia nienależnie pobranego". Wskazane sformułowania nie są pojęciami tożsamymi. "Nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje, między innymi, wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). W wyroku z 14 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 826/09 Lex nr 558234 Naczelny Sąd Administracyjny słusznie podniósł, że w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy świadczenie będzie nienależnie pobrane, gdy strona pobiera świadczenia, chociaż wie, że nie powinna ich pobierać w ogóle lub w danej wysokości. Oznacza to, że obowiązek zwrotu pobranego świadczenia obciąża tylko tę osobę, która przyjęła świadczenie wiedząc, że jej się ono nie należy. W odniesieniu do tej przesłanki zwraca się w szczególności uwagę na konieczność zbadania czy osoba pobierająca świadczenie została właściwie pouczona o okolicznościach mających wpływ na jej prawo do świadczenia oraz obowiązku poinformowania organu o wystąpieniu takich okoliczności. Świadomość świadczeniobiorcy w ujęciu subiektywnym stanowi zatem kluczowy element uznania świadczenia za nienależnie pobrane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 921/21, Lex nr 3339849). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy za nieprawidłowe Sąd uznał stanowisko organów obu instancji o uznaniu wypłaconego skarżącemu zasiłku pielęgnacyjnego w okresie wskazanym w decyzji (to jest od 1 marca 2023 r. do 31 lipca 2023 r.) za świadczenie nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy wyłącznie z tej przyczyny, że w dniu 9 lutego 2023 r. wydano dla syna skarżącego A. G. nowe orzeczenie o niepełnosprawności, co oznacza, że decyzja z 13 grudnia 2022 r. wydłużająca prawo do zasiłku pielęgnacyjnego utraciła moc. Wprawdzie we wskazanej decyzji z 13 grudnia 2022 r. skarżący został poinformowany o konieczności powiadomienia organu o wydaniu nowego orzeczenia o niepełnosprawności dotyczącego jego syna to jednak umknęło uwadze organów, że w ślad za nałożeniem tego obowiązku nie pouczono skarżącego o konsekwencjach jego niedopełnienia. W szczególności adresata decyzji nie poinformowano o utracie w takiej sytuacji prawa do pobierania świadczenia. W wyroku z 6 czerwca 2023 r. sygn. akt I OSK 1365/22 (Lex nr 3580701) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie podniósł, że ocena, czy w danym przypadku został spełniony warunek pouczenia, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy, wymaga uwzględnienia celu tej regulacji prawnej. Wprowadzając powyższy warunek ustawodawca zmierzał do tego, aby obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego ciążył wyłącznie na osobach, które pobierały dane świadczenie w sposób w pełni świadomy w tym znaczeniu, że zdawały sobie sprawę, że świadczenie im nie przysługuje. W niniejszej sprawie, co wynika z jej akt, nie zaistniały żadne okoliczności faktyczne powodujące ustanie, zawieszenie lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie ich wypłaty w całości lub w części. Nowe orzeczenie o niepełnosprawności wydane na rzecz syna skarżącego w dniu 9 lutego 2023 r. potwierdziło jego dotychczasowy stan zdrowia. Nie doszło zatem do zmiany okoliczności faktycznych stanowiących podstawę zastosowania przepisów dotyczących przyznania zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności dziecka (art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy). Powyższe potwierdza również to, że decyzją z 1 września 2023 r. nr GOPS.451-ŚR 224/2023 organ przyznał skarżącemu prawo do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności dziecka (art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy) na okres od 1 sierpnia 2023 r. do 31 lipca 2025 r. Jeśli więc uwzględnić okoliczność, że stan zdrowia syna skarżącego nie uległ poprawie, to sam fakt wydania nowego orzeczenia dokumentującego niepełnosprawność z perspektywy skarżącego mógł zostać oceniony, na co zasadnie zwrócono uwagę w skardze, jako pozostający bez istotnego znaczenia, a przynajmniej nierzutujący na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Stanowisko to wzmacnia okoliczność, że przedmiotowy zasiłek był nadal wypłacany, a z akt administracyjnych nie wynika, aby zakres sprawowania przez skarżącego opieki w stosunku do niepełnosprawnego dziecka uległ zmianie. Treść poprzedniego i nowego orzeczenia o niepełnosprawności potwierdzają bowiem, że syn skarżącego wymaga konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ponadto, jak trafnie wskazano w skardze, obowiązkiem organu ustalającego prawo do świadczeń rodzinnych było, stosownie do art. 23b ust. 1 pkt 5 ustawy, samodzielne uzyskanie lub weryfikacja w rejestrach publicznych (a do takich należy Elektroniczny Krajowy System Monitoringu Orzekania o Niepełnosprawności), między innymi, informacji o legitymowaniu się odpowiednim orzeczeniem wydanym na podstawie przepisów ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Zatem gdyby w stosownym czasie organ wykonał należące do niego obowiązki to mógłby doprowadzić do prawnego usankcjonowania pobieranego przez stronę świadczenia. Wobec powyższego Sąd uznał za wadliwą ocenę organów obu instancji, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z 28 listopada 2003 r., podczas gdy wobec niespełnienia tych przesłanek brak było podstaw do prowadzenia przedmiotowego postępowania i należało je umorzyć jako bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) orzekł jak w pkt 1 sentencji. Jednocześnie, z uwagi na niespełnienie przesłanek uznania świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane, postępowanie w niniejszej sprawie podlega musiało umorzeniu jako bezprzedmiotowe, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 3 powołanej ustawy (pkt 2 sentencji).