I SA/Wa 2342/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Dorota Apostolidis, sędzia WSA Elżbieta Lenart, Protokolant starszy specjalista Dorota Stromecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2019 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Starosty [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Skarbu Państwa - Starosty [...] 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2018 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej jako "organ" lub "Komisja") działając na podstawie art. 18 ust. 2 w związku z art. 5 ust 1 z zastrzeżeniem art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (t.j. Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.; dalej jako "ustawa") oraz w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2017 r, (sygn. akt 1 SA/Wa 2016/16) uchylającym decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości – odmówiła stwierdzenia nabycia przez Gminę [...], z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości stanowiących rowy, położonych w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonych w ewidencji gruntów numerami działek wskazanych w ww. decyzji. W zaskarżonej decyzji wskazano, że kwestia własności nieruchomości stanowiących rowy, położonych w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonych numerami działek: [...],[...],[...].[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] była już wielokrotnie rozstrzygana przez organy administracji. Organ wskazał, że w stosunku do ww. działek wydawane były zarówno decyzje stwierdzające ich nabycie z mocy prawa przez Gminę [...], jak również odmawiające takiego rozstrzygnięcia. Komisja wskazała również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 2016/16, uchylił zaskarżoną decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, nr [...], z dnia [...] października 2016 r., która stwierdzała komunalizację działek. Organ odwołał się do treści ww. wyroku WSA wskazując, że Sąd nakazał ponowną analizę zgromadzonych w sprawie dokumentów oraz ocenę informacji z nich uzyskanych, a także odniesienie się do całości dokumentacji zgromadzonej w sprawie – w szczególności do pism Rejonowego Związku Spółek [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. oraz z dnia [...] lutego 2015 r. Komisja wskazała następnie, że bezsprzecznie działki wskazane w zaskarżonej decyzji w dacie ustawowej komunalizacji tj. [...] maja 1990 r. były własnością Skarbu Państwa, na co od 1966 r. wskazywała ewidencja gruntów. Z kolei, jak ustalił organ w oparciu o dane z ewidencji gruntów, władającym było Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Powiatowego Inspektoratu [...] – a następnie Wojewódzki Zarząd Inwestycji Rolniczych w [...] Rejonowy Odział w [...]. Organ wskazał też, że powyższe działki nie należały do Państwowego Funduszu Ziemi i w związku z tym nie zostały przekazane w trybie art. 92 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U z 1985r., nr 22, poz. 99), w brzmieniu wówczas obowiązującym, do zasobów gruntów państwowych, o których mowa w art. 2 ww. ustawy. Organ odniósł się też do treści pisma Dyrektora Rejonowego Związku Spółek [...] w [...] z [...] lutego 2015 r. wskazując, że działki w dniu 27 maja 1990 r. były objęte zakresem działania Spółki Wodnej [...] – która stała się następnie częścią Gminnej Spółki Wodnej [...]. Organ wskazał, że zgodnie z art. 117 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo wodne (t.j. Dz. U z 1974r., Nr 38, poz. 230; dalej jako "Prawo wodne"), organem nadzorczym i kontrolnym dla Spółki Wodnej [...] był wojewoda, jako terenowy organ administracji państwowej, a od 27 maja 1990 r., zgodnie z art. 5 pkt 17 ustawy z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej (t.j. Dz. U. nr 34, poz. 198) – Urzędy Rejonowe wykonujące zadania i kompetencje rządowej administracji ogólnej. Komisja podkreśliła też, że z mocy ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej (t.j. Dz. U nr 34, poz. 198) do gmin nie przeszły w dniu 27 maja 1990 r. żadne obowiązki z zakresu melioracji wodnych. Wobec powyższych okoliczności, Komisja uznała, że nieruchomości należy uznać za grunty wyłączone z komunalizacji następującej z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy. W skardze SP - Starosta [...] wniósł o uchylenie decyzji Komisji, zarzucając jej przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający słuszny interes skarżącego poprzez dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego i uznanie, iż nie zostały spełnione przesłanki wyrażone w art. 5 ust. 1 ustawy. W ocenie skarżącego wobec spornych działek spełnione zostały przesłanki pozytywne komunalizacji, nie zaistniały żadne przesłanki negatywne, zatem konsekwentnie należało wydać decyzję stwierdzającą ich komunalizację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, jednakże z innych przyczyn niż wskazał skarżący. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302; dalej jako "p.p.s.a."). Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania –tj. art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U.2018.2096; dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy oraz art. 15 k.p.a. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy, decyzje w sprawie stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa wydaje wojewoda. Organ ten orzekał jako organ I instancji w kontrolowanej sprawie. Natomiast uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego zostały określone w art. 138 kpa. Ze sformułowania tego przepisu wynika, że organ drugiej instancji powinien rozstrzygnąć sprawę w sposób określony w § 1 tego artykułu, a zatem: 1) utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umorzyć postępowanie odwoławcze. W zaskarżonej decyzji Komisja postanowiła "odmówić stwierdzenia nabycia przez Gminę [...], z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości stanowiących rowy, położonych w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonych w ewidencji gruntów numerami działek (...)". Nie ulega wątpliwości, że tak sformułowane rozstrzygnięcie zawarte w decyzji stanowi orzeczenie merytoryczne – nie zaś rozstrzygnięcie wydane w ramach kontroli instancyjnej. W rezultacie organ II instancji wydał decyzję w sprawie - tak jak organ I instancji - nie odnosząc się w ogóle do zapadłego uprzednio rozstrzygnięcia wojewody z [...] marca 2015r. Wobec tego w obrocie pozostają dwie odmowne (gdy chodzi o komunalizację) decyzje tj. decyzja wojewody z [...] marca 2015r. i decyzja KKU z [...] października 2018 r. Tymczasem KKU, o ile podzielała podgląd wojewody – winna wydać orzeczenie w trybie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., jeśli zaś miałaby inne stanowisko – winna wydać orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. Tak poważny błąd popełniony przez Komisję musiał skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 §1 pkt 1 lit. c ppsa. W tym stanie sprawy co do zasady przedwczesne jest odnoszenie się do meritum. Jednak z uwagi na wielokrotność rozpoznawania ww sprawy i brak konsekwencji KKU w kolejno zapadających rozstrzygnięciach (vide też np. decyzję [...] z [...] grudnia 2018r.) należy wskazać co następuje: Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W art. 5 ust. 1 ww. ustawy wskazano pozytywne przesłanki ustawowej komunalizacji, zaś w art. 11 wymienione zostały przesłanki negatywne. Zgodnie z treścią tych przepisów, mienie ogólnonarodowe (państwowe) stało się ex lege własnością gmin w dniu 27 maja 1990 r., jeżeli: 1. należało w tym dniu m.in. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego; 2. a nadto: a. nie służyło wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej; b. nie należało do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14; c. nie należało do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art. 15. Na dzień ustawowej komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r. sporne rowy stanowiły własność Skarbu Państwa, co potwierdza wypis w ewidencji gruntów i budynków. Na przestrzeni lat nieruchomości te były we władaniu Prezydium Powiatowej Rady Powiatowego Inspektoratu Wodnych Melioracji, a następnie Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolniczych w [...] Rejonowy Odział w [...]. Nie ma przy tym znaczenia, że nieruchomości w dalszej kolejności objęte były działaniem faktycznym innego podmiotu – spółki wodnej, która stała się następnie częścią spółki gminnej. Przesłanka wskazana w art. 5 ust. 1 ustawy dotyczy bowiem stanu prawnego nieruchomości, nie zaś stanu faktycznego. Stanowisko to jest powszechnie akceptowane przez orzecznictwo – por. m.in. wyroki WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2018, sygn. akt I SA/Wa 1631/17, z dnia 6 marca 2018, sygn. akt I SA/Wa 1414/17, z dnia 30 listopada 2017, sygn. akt I SA/Wa 1207/17. Ww nieruchomości nie należały też do przedsiębiorstw państwowych, ani do Państwowego Funduszu Ziemi. Organ wskazał przy tym, że nieruchomości objęte wnioskiem o wydanie decyzji służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, nie podał jednak wiążącej podstawy prawnej w tym zakresie. Obowiązujące wówczas przepisy nie wskazywały wprost, czyim zadaniem jest utrzymanie rowów, choć zgodnie z art. 92 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz.U.1990.34.198; dalej jako "Prawo wodne z 1974 r.") rowy leżące na gruntach stanowiących własność Państwa były wykonywane i utrzymywane na koszt Państwa. Zasada, iż ww zadanie na gruntach Skarbu Państwa należy do zadań z zakresu administracji rządowej została ustanowiona dopiero przez art. 5 pkt 6 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz.U.2000.12.136) z dniem 1 stycznia 2000r. Decyzja komunalizacyjna ma jednak charakter deklaratoryjny i wiąże się z określoną w ustawie datą. Z akt sprawy wynika okoliczność wykonywania na terenie ww nieruchomości prac przez Spółkę Wodną [...] – która stała się następnie częścią Gminnej Spółki Wodnej [...]. Natomiast wniosek o tym, że ww. zadanie należało do organów administracji rządowej organ wywiódł z zawartej w aktach informacji, iż organem nadzorczym wobec pierwotnej spółki wodnej był organ administracji rządowej (vide art. 117 Prawa wodnego z 1974r). Organ pominął jednak, iż wg generalnej zasady z art. 97 Prawa wodnego z 1974 r., utrzymanie i eksploatacja (...) urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należała do zainteresowanych właścicieli nieruchomości, a jeżeli były one położone na terenie działania spółki wodnej, ich utrzymanie i eksploatacja należały do spółki. Powyższe oznacza, iż w dacie komunalizacji przepisy określały co do zasady, iż zadania związane z urządzeniami melioracji wodnych należały do właścicieli nieruchomości, niezależnie od tego czy były to grunty prywatne, czy też grunty państwowe. Ani skarżący, ani gmina, ani też organy I i II instancji, nie wskazały dotychczas przepisu, z którego w dacie komunalizacji wynikałyby jakiekolwiek wyjątki od zasady wykonywania zadań związanych z melioracją – przez inne podmioty niż właściciele. Prawo wodne wskazywało jedynie kto ponosi odpowiedzialność za utrzymanie i eksploatację ww urządzeń w przypadku położenia rowów na terenie działania spółki wodnej. Owo ustawowe wskazanie kto w danym przypadku zobowiązany był do ponoszenia kosztów utrzymania urządzeń wodnych czy też kto ponosił odpowiedzialność za ich eksploatację – nie oznacza w ocenie Sądu - iż było to zadanie publiczne należące do właściwości organów administracji rządowej. Również kwestia samego władania danym mieniem w świetle orzecznictwa pozostaje irrelewantna dla wyniku sprawy. Istotne jest bowiem czy sporne grunty były oddane w zarząd, użytkowanie bądź użytkowanie wieczyste w rozumieniu art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.). Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa czy jakiegokolwiek innego podmiotu (...) bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ww ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych. Wskazał na to Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 27 lutego 2017r. w uchwale I OPS 2/16. Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosowuje prawidłowo treść art. 138 kpa a ponadto przedstawione wyżej stanowisko prawne zastosuje adekwatnie do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. Mając powyższe na uwadze, należało uchylić zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c.