I SA/Wa 2341/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, , sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.), asesor WSA Anna Milicka-Stojek, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2024 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 września 2023 r. nr SKO.4000-1908/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach (dalej: "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania P. K. (dalej: "Skarżący"), decyzją z 26 września 2023 r., nr SKO.4000-1908/2023, utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt") z 17 sierpnia 2023 r. nr [...], którą odmówił przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką A. K. Decyzja Kolegium wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżący wnioskiem z 19 czerwca 2023 r., uzupełnionym pismem z 12 lipca 2023 r., zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką A. K. (urodzoną [...] lipca 1943 r.), która jest wdową. Skarżący oświadczył, że swoje ostatnie zatrudnienie zakończył w 2021 r. z uwagi na to, że jego mama A. K. wymagała opieki w związku ze swoją niepełnosprawnością, która wynika z upośledzenia narządu ruchu, słuchu oraz chorób krążenia. Wskazał, że nie jest ona w stanie samodzielnie funkcjonować i wykonywać czynności życia codziennego i on pomaga jej w prawidłowym funkcjonowaniu oraz dba o to, aby czuła się bezpiecznie. Podał, że opieka nad mamą jest przez niego sprawowana całodobowo i długoterminowo oraz wskazał czynności, które wchodzą w zakres sprawowanej przez niego opieki. Oświadczył, że obecnie jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy i tam podlega pod ubezpieczenie społeczne. Podał, że nie posiada udokumentowanego stażu pracy - według świadectw pracy ma przepracowane około 3 lat, jednak był aktywny zawodowo, pracował dorywczo i wykonywał zlecenia, na które niestety nie posiada potwierdzenia. Skarżący stwierdził, że nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności i byłby skłonny podjąć jakiekolwiek zatrudnienie, ale nie jest w stanie, nawet w najmniejszym wymiarze czasu pracy, ze względu na konieczność sprawowania długotrwałej opieki nad mamą. W trakcie przeprowadzonego w dniu [...] lipca 2023 r. przez pracownika socjalnego Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono, że Skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką – A. K. Mieszkają w domu jednorodzinnym, drewnianym, składającym się z sieni, kuchni i pokoju, bez łazienki. Mieszkanie jest skromnie wyposażone, woda zimna ze studni, ogrzewanie z kuchni. Skarżący jest kawalerem, ma 48 lat oraz 3 lata zatrudnienia, jest w wieku aktywności zawodowej i nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności. Skarżący oświadczył, że nie pracuje od [...] stycznia 2019 r. (ostatnia umowa o pracę), a obecnie jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy od dnia [...] maja 2023 r. jako osoba bezrobotna poszukująca pracy. A. K. ma 80 lat, jest wdową, nie jest osobą leżącą, jest w kontakcie logicznym i rozmawiająca. Jej źródłem utrzymania jest renta rodzinna. Posiada ona orzeczenie z [...] czerwca 2023 r. o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności, zgodnie z którym wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Pomoc w codziennych czynnościach samoobsługowych świadczy na jej rzecz syn – Skarżący, który wspólnie z nią zamieszkuje. Jest on w wieku aktywności zawodowej, a ostatnie jego zatrudnienie ustało [...] stycznia 2019 r. (ponad 4 lata temu). W ocenie pracownika socjalnego nie musiał on zrezygnować z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Skarżący oświadczył, że nie jest w stanie podjąć zatrudnienia ze względu na konieczność sprawowania długotrwałej opieki nad matką. W ocenie pracownika socjalnego obecnie faktycznie sprawuje on opiekę nad matką i pomaga jej w czynnościach życia codziennego, które obejmują zabiegi higieniczne, ubieranie, podawanie leków, przygotowywanie i podawanie posiłków, sprzątanie, pranie, zakupy, sprawy urzędowe, pomoc przy organizacji wizyt lekarskich i inne. Do akt sprawy została dołączona informacja Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówka Terenowa w [...] z [...] lipca 2023 r., że Skarżący nie figuruje w ewidencji osób podlegających ubezpieczeniu społecznemu i zdrowotnemu rolników. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Wójt decyzją z 17 sierpnia 2023 r., odmówił na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach pielęgnacyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.; t.j. w brzmieniu z przed 1 stycznia 2024 r.) dalej: "u.ś.r."; przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na osobę: A. K. W uzasadnieniu podał dwie przesłanki. Pierwszą z nich jest to, że z przedłożonego orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] czerwca 2023 r. Nr [...] o zaliczeniu A. K. do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe wynika, że jej znaczny stopień niepełnosprawności został ustalony w wieku 79 lat. Zdaniem organu nie udokumentowano zatem, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Tym samym nie został spełniony warunek wymieniony w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Jednocześnie zaznaczył, że po wydaniu wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443; OTK-A 2014/9/104), w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że różnicowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na datę powstania niepełnosprawności jest niezgodne z art. 34 ust. 1 Konstytucji i wymaga podjęcia działań ustawodawczych – jednakże ustawodawca do dnia wydania decyzji nie zmienił zapisu w ustawie odnośnie art. 17 ust. 1 b u.ś.r. Jako drugą z przesłanek odmowy przyznania świadczenia Wójt wskazał, że nie można stwierdzić bezpośredniego i ścisłego związku pomiędzy rezygnacją z pracy bądź niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącego, a sprawowaną przez niego opieką nad osobą niepełnosprawną. Rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła bowiem w miesiącu styczniu 2019 r. natomiast zgodnie z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji u A. K. ustalono od dnia [...] października 2022 r. Ponadto w ocenie organu pierwszej instancji zakres sprawowanej opieki nie wyklucza możliwości podjęcia przez Skarżącego jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Wójt zaznaczył, że czynności opiekuńcze na rzecz matki, określone przez Skarżącego w złożonym dnia [...] lipca 2023 r. oświadczeniu tj.: czynności higieniczne, przygotowywanie i podawanie posiłków, sprzątanie, pranie, prasowanie, pomoc przy organizacji wizyt lekarskich, opłacanie rachunków, robienie zakupów, realizacja recept, załatwianie spraw urzędowych, pomoc przy wyjściach na spacery, przygotowywanie opału, palenie w piecu, wykonywanie czynności ogrodniczych, prowadzanie do toalety, czytanie, masaże, oklepywanie, codzienne układanie do snu i czuwanie podczas snu, w dużej mierze sprowadzają się do czynności, które są wykonywane w każdej rodzinie i są to czynności typowe dnia codziennego. W ocenie organu I instancji wykonują je osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy oraz po jej zakończeniu i polegają one na czynnościach związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Niezgadzając się z powyższą decyzją Skarżący wniósł odwołanie. W uzasadnieniu wskazał, że w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Podniósł również że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania przedmiotowego świadczenia od obowiązku sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę. Z normy prawnej przepisu wynika bowiem, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Istotą wnioskowanego świadczenia jest bowiem rekompensata za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad bliską osobą, która takiej opieki wymaga. Podkreślił, że w sprawuje opiekę nad matką, która to opieka wiąże się z rezygnacją przez niego z zatrudnienia. Kolegium decyzją z 26 września 2023 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta z 17 sierpnia 2023 r. W uzasadnieniu stwierdziło, że Skarżący będąc synem wymagającej opieki, a więc osobą spokrewnioną w stopniu pierwszym w linii prostej - niewątpliwie jest osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., tj. "inną osobą" (niż wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 1-3), na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny. Odnosząc się do pierwszej przesłanki na której Wójt odmówił wnioskowanego świadczenia, Kolegium stwierdziło, że należy uwzględnić fakt, że doszło do zmiany stanu prawnego wskutek wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, eliminującego z porządku prawnego niekonstytucyjny fragment przepisu art. 17 ust. Ib pkt 1 u.ś.r., czego nie uwzględnił organ pierwszej instancji wydając zaskarżoną decyzję. Zatem w jego ocenie data powstania niepełnosprawności A. K. nie może stanowić przeszkody do przyznania prawa do tego świadczenia jej synowi - Skarżącemu, jako osobie sprawującej nad nią faktyczną, stałą opiekę - oczywiście pod warunkiem spełnienia pozostałych przesłanek ustawowych. W ocenie Kolegium zasadna natomiast jest druga z przesłanek, na której organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie o odmowie przyznania Skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, a mianowicie z uwagi na niewykazanie istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki. Zauważyło, że Skarżący od czasu zakończenia ostatniego zatrudnienia z dniem [...] stycznia 2019 r. (potwierdzonego świadectwem pracy) nie przejawiał aktywności zawodowej i nie podejmował zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albowiem brak jest na to jakichkolwiek dowodów. Podkreśliło, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, gdyż wynika to z moralnego i prawnego obowiązku względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podejmowania lub wykonywania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny. Jednocześnie w ocenie Kolegium argumentacja zawarta w odwołaniu nie daje podstaw do przyjęcia, że Skarżący z powodu opieki nad matką nie może podjąć żadnego zatrudnienia. Nie zawiera ono bowiem żadnych okoliczności, które wskazywałyby na konieczność stałej i nieprzerwanej opieki nad niepełnosprawną a wręcz wskazuje, że sprawowana przez niego opieka nie musi mieć charakteru opieki nieustannej i całodobowej. Zauważyło również, że ocena pracownika socjalnego zawarta w wywiadzie środowiskowym potwierdza te spostrzeżenia. Zdaniem Kolegium stan matki Skarżącego w okresie prowadzenia postępowania administracyjnego nie powodował, że z powodu sprawowanej opieki nie mógł on podejmować zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze etatu. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Kolegium zarzucając jej naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez Skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzję Wójta i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania; zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz nie wniósł sprzeciwu w przedmiocie wniosku Skarżącego o rozpoznanie w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 17 u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2024 r.), który to przepis w ust. 1 pkt 4 stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z przepisu tego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne, przyznawane jest z powodu niemożności wykonywania pracy zarobkowej w związku z koniecznością zapewnienia stałej opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny, a nie tylko z racji sprawowania opieki. Przy czym opieka ta - jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych - musi być "stała" lub "długoterminowa". Pod pojęciem opieki stałej należy z kolei rozumieć stałą pieczę nad osobą wymagającą opieki, stałą gotowość i możliwość udzielenia pomocy w sytuacji, gdy tylko taka potrzeba w danym momencie zaistnieje. Określenia te wskazują więc, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Innymi słowy aby uzyskać świadczenie wnioskujący musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. Omawiany przepis stosować zatem należy wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 23.10.2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20, lex nr 3088207). Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Z tego właśnie powodu musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Nie jest ono przyznawane więc za samą opiekę nad niepełnosprawną matką, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania (por. wyrok NSA z 24.06.2021 r. sygn. akt I OSK 351/21, lex nr 3211543). Tak też zinterpretowało ów przepis Kolegium, co czyni zarzut jego błędnej wykładni chybionym. Konsekwencją z kolei takiej jego interpretacji był obwiązek organu rozpoznającego wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ustalenia czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z niej) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, co wymagało ustalenia rozmiaru faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Temu obowiązkowi organy sprostały, przeprowadzając w dniu [...] lipca 2023 r. wywiad środowiskowy w celu ustalenia czy i w jakim zakresie sprawowana jest opieka przez Skarżącego nad matką; wzywając Skarżącego o uzupełnienie w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego o następujące dokumenty: odpis orzeczenia z [...] czerwca 2023 r. nr [...] wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...]; oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań o nie podejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad A. K. oraz wskazanie i dołączenie dokumentów stwierdzających rezygnację z zatrudnienia a także podanie miejsca obecnego ubezpieczenia a w przypadku niepodejmowania zatrudnienia i nieposiadania lat składkowych w ZUS czy KRUS wskazania przyczyny a ponadto podanie, czy posiada on orzeczenie o niepełnosprawności; oraz o dokumenty medyczne, które zostały wpisane jako załączniki do przedmiotowego wniosku a nie zostały do niego dołączone. (vide: pismo z [...] czerwca 2023 r. nr [...]). Z poczynionych na tej podstawie ustaleń faktycznych wynika, że Skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką – A. K. Mieszkają w domu jednorodzinnym. Jest kawalerem, ma 48 lat, nie pracuje zawodowo od [...] stycznia 2019 r. (ostatnia umowa o pracę), jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy od dnia [...] maja 2023 r. jako osoba bezrobotna poszukująca pracy, jest w wieku aktywności zawodowej i nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności. Trafnie organ zauważył, że rezygnacja przez niego z zatrudnienia nastąpiła w styczniu 2019 roku natomiast znaczny stopień niepełnosprawności u A. K. został ustalony od dnia [...] października 2022 r. A zatem również zdaniem Sądu wpływa to na ocenę, że brak jest związku między rezygnacją z pracy bądź niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącego, a sprawowaną przez niego opieką nad niepełnosprawna matką, który to związek powinien być bezpośredni i ścisły. Poza sporem pozostaje, co słusznie podnosiło Kolegium, że Skarżący wspomaga matkę w codziennym funkcjonowaniu. A z poczynionych ustaleń faktycznych wynika zaś, że opieka sprawowana przez niego nie ma charakteru stałego czy długotrwałego. Sprowadza się ona bowiem jedynie do świadczenia względem niej typowych czynności jakie wykonywane są przez dorosłe dzieci utrzymujące poprawne relacje z rodzicem, również osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy oraz po jej zakończeniu. Skarżący pomaga matce w czynnościach życia codziennego, które obejmują zabiegi higieniczne, ubieranie, podawanie leków, przygotowywanie i podawanie posiłków, sprzątanie, pranie, robienie zakupów oraz pomoc przy organizacji wizyt lekarskich (vide: wykaz czynności wykonywanych podczas opieki - karta nr 40 akt administracyjnych; pismo z 12 lipca 2023 r.- karta nr 17). Zatem idąc za organem same czynności opiekuńcze nie zajmują Skarżącemu tyle czasu, aby w ogóle wykluczały aktywność zawodową. Zasadnie zatem w tych okolicznościach faktycznych organy wywiodły, że nie została w sprawie spełniona podstawowa przesłanka z art. 17 ust. 1 u.ś.r. warunkująca uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – czyli związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły. To zaś prowadzić musiało do odmowy jego przyznania. Podejmując zatem tej treści decyzję Wójt nie naruszył ww. przepisu. W konsekwencji nie naruszyło go również Kolegium utrzymując decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Skoro zatem przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji Kolegium nie naruszyło przepisów prawa materialnego, jak również nie stwierdzono by ustalenia stanu faktycznego, które legły u podstaw jej wydania, poczynione zostały wadliwie, skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegać musi oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 powołanej ustawy.