I SA/Wa 2340/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), asesor WSA Anna Milicka-Stojek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2024 r. sprawy ze skargi K. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 5 września 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta [...] z dnia 15 marca 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz K. L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Postanowieniem z 5 września 2023 r., nr KO C/2346/Pd/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpoznaniu zażalenia K. L. , utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy nr 135/2022 z 15 marca 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ostatecznej w trybie art. 162 § 1 ust. 1 k.p.a. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym; Pismem z 31 grudnia 2021 r. (data wpływu do organu), sprecyzowanym pismem z 14 lutego 2022 r., K. L. wystąpiła, w trybie art. 162 § 1 ust. 1 k.p.a., o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z 14 września 1987 r. (znak: [...] ). W uzasadnieniu wniosku podniosła, że wskazana decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie strony. Postanowieniem z 15 marca 2022 r. nr 135/2022 Prezydent m. st. Warszawy odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji znak: [...] z 14 września 1987 r. w trybie art. 162 § 1 ust. 1 k.p.a. wskazując na brak spełnienia przesłanek wynikające z powołanego przepisu. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła K. L.. Postanowieniem z 5 września 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z 15 marca 2022 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium przywołało poglądy orzecznictwa dotyczące rozumienia pojęcia bezprzedmiotowości decyzji. Organ odwoławczy podzielił ocenę Prezydenta, że decyzja z 14 września 1987 r. została wykonana. Na jej podstawie dokonano bowiem zniesienia współwłasności, a zatem nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, nie stała się ona bezprzedmiotowa. Kolegium wskazało również, że chęć jednej ze stron wygaszenia decyzji nie wyczerpuje przesłanki, jaką jest interes strony. W interesie drugiej strony jest bowiem niewygaszanie decyzji. Nie istnieje też interes społeczny, który miałby przemawiać za wygaszeniem decyzji ani przepis prawa, który nakazywałby jej wygaszenie. Ponadto, z akt sprawy i decyzji z 14 września 1987 r. wynika, że nie zawarto w niej zastrzeżenia dopełnienia określonego obowiązku. Organ podsumował, że orzecznictwo dotyczące możliwości zastosowania art. 162 k.p.a. jest jednolite i wskazuje, że "Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nie jest środkiem do jej weryfikacji pod kątem zgodności z prawem, albowiem służy ono wyłącznie do deklaratoryjnego orzeczenia ojej bezprzedmiotowości i w konsekwencji utracie mocy. Decyzja wydana na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. służy jedynie usunięciu ewentualnych wątpliwości i potwierdzeniu przez organ administracji, że wskutek zaistniałych okoliczności decyzja nie pozostaje już w obrocie prawnym" (wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Po 719/19). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie złożyła K. L. zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie: 1) przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego i pominięcie okoliczności wskazywanych we wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z 14 września 1987 r. oraz zażaleniu na postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 15 marca 2022 r., a dotyczących tego, że zarówno podstawa prawna powyższej decyzji tj. ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak też Plan W., na podstawie którego powstała mapa działowa z 1986 r. straciły moc obowiązującą, a tym samym istnienie bez podstaw prawnych decyzji i stanowiącej jej integralną część mapy powoduje jej bezprzedmiotowość, co doprowadziło do błędnego uznania, że decyzja z 14 września 1987 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne i nie stała się bezprzedmiotowa, 2) przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego i pominięcie okoliczności wskazywanych zażaleniu na postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z 15 marca 2022 r., tj. że budowa osiedla na nieruchomości skarżącej nigdy nie została zrealizowana, a zmiany własnościowe dzielonej działki miały miejsce poprzez umowę darowizny między osobami najbliższymi tj. wstępnym a zstępnym, które nie stanowią przeszkody do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia 14 września 1987 r., co doprowadziło do błędnego uznania, że przedmiotowa decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne i nie stała się bezprzedmiotowa, 3) przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego i pominięcie okoliczności wynikających ze sprawozdania z kontroli MWINGiK z 23 kwietnia 2019 r. i wskazywanych we wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z 14 września 1987 r. oraz zażaleniu na postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z 15 marca 2022 r., a dotyczących grożących skarżącej niekorzystnych skutków prawnych związanych z wniesieniem przeciwko niej powództwa o wydanie nieruchomości na podstawie wadliwie sporządzonej mapy działowej z 1986 r. i dowolnej interpretacji przebiegu granic nieruchomości skarżącej w ewidencji gruntów, co doprowadziło do błędnego uznania, iż przedmiotowa decyzja nie stała się bezprzedmiotowa, a w sprawie nie zachodzi przesłanka interesu strony w wygaśnięciu powyższej decyzji, 4) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich niesłuszne niezastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy z 15 marca 2022 r. w sytuacji gdy spełnione są przesłanki wynikające z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. decyzja z 14 września 1987 r. stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie strony. Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, choć z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Sąd wskazuje, że sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego określa art. 61 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania na wniosek strony może nastąpić gdy: 1) zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji, 2) wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. lub przepisu szczególnego, 3) podanie odpowiada wymaganym warunkom formalnym i procesowym oraz 4) organ, do którego wniesiono podanie, jest właściwy w sprawie. Z powyższego wynika, że gdy nie ma przeszkód formalnych do wszczęcia postępowania w sprawie administracyjnej to organ powinien wszcząć postępowanie, a po jego przeprowadzeniu, zgodnie z przepisami procedury administracyjnej, zakończyć sprawę przez wydanie decyzji (pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy) lub w inny sposób. Z kolei stanowiący materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia art. 61a § 1 k.p.a. określa sytuacje, w których organ może odmówić wszczęcia postępowania. Zgodnie z powołanym przepisem gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zatem odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić wówczas gdy wystąpią tzw. przesłanki podmiotowe, a więc gdy wnoszący podanie nie jest stroną w sprawie, czyli nie powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Ponadto, organ może odmówić wszczęcia postępowania wówczas gdy wystąpią tzw. przesłanki przedmiotowe, to jest gdy złożone żądanie nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji, a wymaga innej formy działania lub żądanie dotyczy sprawy, dla której przewidziana jest droga sądowa, a właściwym jest sąd powszechny. Odmowa wszczęcia postępowania może również nastąpić z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich innych przyczyn zalicza się przykładowo wniosek dotyczący sprawy rozstrzygniętej już decyzją lub sprawy, w której już prowadzone jest postępowanie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 61a k.p.a., wyd. 15, Warszawa 2017). Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 września 2018 r. (sygn. akt I OSK 449/18, Lex nr 2562438) do innych przyczyn uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło rozstrzygnięcie. Pogląd ten nie jest kwestionowany ani w orzecznictwie, ani w doktrynie (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 lutego 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 945/17, Lex nr 2464224). Podsumowując, na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Z tego powodu w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 września 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 141/14, Lex nr 15150890). Na tym etapie organ nie może zatem dokonywać ustaleń stanu faktycznego, który może stanowić podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego. Odmowa wszczęcia postępowania nie może bowiem dotyczyć sytuacji, w której zachodzi podstawa do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Skoro organ prowadzi postępowanie wyjaśniające i dokonuje oceny merytorycznej to powinien poprzedzić swoje działania wszczęciem postępowania w sprawie, a następnie w wydanej decyzji merytorycznie ocenić zawarte we wniosku żądanie. Tymczasem w niniejszej sprawie odmawiając wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji organy obu instancji faktycznie dokonały oceny tego wniosku w zakresie przesłanek wynikających z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Powyższą ocenę organy przeprowadziły w kontekście treści decyzji z 14 września 1987 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, a po jej przeprowadzeniu stwierdziły, że brak jest przesłanek z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. do stwierdzenia wygaśnięcia powołanej decyzji. Zatem choć organy wydały zaskarżone rozstrzygnięcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. to uzasadniły je względami merytorycznymi, przeprowadzając faktycznie postępowanie administracyjne, pomimo odmowy jego wszczęcia. Z podanych wyżej przyczyn Sąd uznał, że postanowienia organów obu instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w niniejszej sprawie żądanie pochodziło od strony, jak również nie wystąpiły inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego. Organy naruszyły także art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż dokonały merytorycznej oceny żądania skarżącej o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, bez wszczęcia postępowania. Natomiast organ odwoławczy utrzymując w mocy wadliwe postanowienie naruszył także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Powyższe naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, gdyż przedmiotowe postępowanie powinno zakończyć się decyzją rozstrzygającą merytorycznie wniosek skarżącej. Rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę powyższą ocenę prawną i wytyczne co do dalszego postępowania. Jednocześnie Sąd wskazuje, że na tym etapie przedwczesne jest odnoszenie się do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz wadliwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest bowiem postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, a nie decyzja wydana na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.