I SA/Wa 2319/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska Sędziowie: WSA Anna Falkiewicz – Kluj (spr.) WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz Protokolant referent stażysta Agnieszka Kołtuniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...].

Zaskarżoną decyzją Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z [...] września 2019 r., znak [...], utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] października 2018 r., znak: [...], orzekającej w pkt 1 o ustaleniu na rzecz M. B. i I. B. odszkodowania w wysokości [...] zł, z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w obrębie [...], gminie [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, dalej "nieruchomość", przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej [...] (w. [...]) - [...] na odcinku węzeł [...] (bez węzła) - [...] (początek obwodnicy): Część nr 2: obwodnica [...] od km [...] do ok. km [...] długości ok. [...] km, w pkt 2 o powiększeniu odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, z tytułu jej wydania w terminie wskazanym w art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, tj. o kwotę [...] zł oraz w pkt 3 o zobowiązaniu do wypłaty tak ustalonego odszkodowania przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna Nieruchomość ta została objęta decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi ekspresowej [...] (w. [...]) - [...] na odcinku węzeł [...] (bez węzła) - [...] (początek obwodnicy) Część nr 2: obwodnica [...] od km [...] do ok. km [...] długości ok. [...] km". Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2018 r., znak: [...], Wojewoda [...] orzekł o odszkodowaniu w sposób opisany wyżej. Od wskazanej decyzji, odwołanie złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Inwestycji i Rozwoju nie znalazł podstaw do odmiennej oceny zebranych dowodów w tym przede wszystkim operatu szacunkowego. Wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1474), dalej "specustawa drogowa", decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza projekt podziału nieruchomości, a linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją stanowią linie podziału nieruchomości. Nieruchomości lub ich części wymienione w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 ww. ustawy. Na podstawie art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia odszkodowania stosuje się w sposób odpowiedni przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej jako: ugn), z zastrzeżeniem art. 18 specustawy drogowej. Określenie wysokości odszkodowania zgodnie z art. 130 ust. 2 ugn następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość wywłaszczonej nieruchomości - art. 156 ust.1 ugn. Szczegółowe wytyczne zawarte zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109). Zgodnie z art. 134 ust. 1 ugn, wysokość odszkodowania ustalana jest, z zastrzeżeniem art. 135 ugn, na podstawie wartości rynkowej nieruchomości wg stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalanie wysokości odszkodowania - art. 18 ust. 1 specustawy drogowej. W przypadku wydania nieruchomości przez właściciela w terminach o jakich mowa w art. 18 ust. 1e specustawy – wysokość odszkodowania powiększa się o 5%. W niniejszej sprawie podstawą ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość stanowił operat szacunkowy sporządzony [...] września 2018 r., przez rzeczoznawcę majątkowego T. S., który stanowi najistotniejszy dowód w sprawie i który podlega ocenie przez organ administracji. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Art. 154 ust. 1 ugn pozostawia rzeczoznawcy majątkowemu swobodę co do wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ dokonał oceny dowodowej sporządzonego operatu szacunkowego i uznał go za wiarygodny. Biegła poprawnie określiła przedmiot, zakres i cel wyceny, jak również zgodnie z przepisami ww. ustaw wskazała daty istotne dla procesu szacowania. Dokonała charakterystyki nieruchomości wskazując, że stanowi ona grunt niezabudowany, na którym nie znajdują się ani naniesienia roślinne ani naniesienia budowlane. Nieruchomość posiada dojazd z drogi publicznej i stanowi teren nieuzbrojony. Biegła ustaliła, że dla obszaru na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] stycznia 2005r., zgodnie z którym szacowana nieruchomość położona jest na terenie o przeznaczeniu RP - tereny rolne (działka nr [...] i nr [...]), oraz RP - tereny rolne oraz projektowane obwodnice dróg krajowych wraz ze strefą ochronną (działka nr [...]). Następnie biegła dokonała analizy rynku nieruchomości, przyjmując do wyceny dane z lokalnego rynku nieruchomości: gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu rolnym i leśnym, jak również przeznaczonych pod drogi. Okresem badania objęto lata 2016-2018. Obszar badanego rynku objął gminę [...], a w odniesieniu do nieruchomości leśnych i drogowych został rozszerzony o powiaty sąsiednie na terenie województwa [...]. W konsekwencji, rzeczoznawca majątkowy wykazała występowanie tzw. zasady korzyści - art. 134 ust. 4 ugn. Wartość gruntu określona została przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Do zbioru transakcji porównawczych przyjęto 12 transakcji. Biegła określiła także następujące cechy rynkowe (oraz ich wagi): lokalizacja ogólna (25%), lokalizacja szczegółowa (25%), sąsiedztwo, otoczenie (20%), parametry działki (15%) oraz infrastruktura techniczna (15%). V W rezultacie, rzeczoznawca majątkowy określiła wartość 1m2 prawa własności nieruchomości wycenianej na kwotę 16,80 zł/m2, co ostatecznie dało sumę [...] zł. W takiej też kwocie Wojewoda [...] ustalił wysokość odszkodowania. Wojewoda [...] prawidłowo powiększył także ustalone odszkodowania o 5% na rzecz dotychczasowych właścicieli. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została wydana w dniu [...] maja 2018 r. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Z akt sprawy wynika, iż oświadczenia o wydaniu przedmiotowej nieruchomości, złożone przez byłych właścicieli nieruchomości wpłynęły do inwestora w dniu 7 maja 2018 r., a zatem w terminie wskazanym w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Organ nie podzielił zarzutów odwołania. T. S. wyjaśniła, że cechy rynkowe "lokalizacja szczegółowa" i "sąsiedztwo i otoczenie" nie są tożsame. Cecha rynkowa lokalizacja szczegółowa odnosi się do poziomu zurbanizowania terenu i dostępności do zabudowy siedliskowo - zagrodowej, handlowo - usługowej. Natomiast cecha rynkowa "sąsiedztwo i otoczenie" odnosi się do jakości i standardu bezpośredniego otoczenia szacowanej nieruchomości. Biegła wskazała, iż na podstawie swojego doświadczenia i obserwacji rynku cechy te należy rozdzielić, gdyż nie w każdym przypadku uzyskują taką samą ocenę i tylko rozdzielone odzwierciedlają realia rynkowe. Ilość cech nie jest określona przepisami prawa i niedopuszczalne jest twierdzenie, że są one sztucznie tworzone. Ustalenie cech rynkowych należy do sztuki szacowania i do merytorycznej warstwy operatu szacunkowego, która może podlegać ocenie przez organizacje zawodowe. Nadto, rzeczoznawca majątkowy wskazała, iż za błędne należy uznać stwierdzenie skarżącego, iż "nieruchomość położona w przestrzeni rolniczej z pojedynczą zabudową nigdy nie będzie miała dobrego dostępu do obiektów handlowo – usługowych". Jak wskazała T.S., nieruchomość może być położona w przestrzeni rolniczej z pojedynczą zabudową i może mieć dobry dostęp do obiektów handlowo - usługowych lub może mieć gorszy dostęp (np. nieruchomość położona na obrzeżach gminy z dojazdem drogą asfaltową do sieci dróg itp.) Niezależnie od powyższego, nawet gdyby w operacie szacunkowym cechy rynkowe "lokalizacja szczegółowa" i "sąsiedztwo i otoczenie" zostały połączone w jedną cechę rynkową, to wynik oszacowania byłby taki sam, gdyż obie cechy rynkowe mają taką samą ocenę. Organ odwoławczy uznał te wyjaśnienia za wystarczające i dopełniające ocenę prawidłowości operatu szacunkowego. Podkreślić należy, iż nie było żadnych podstaw przypuszczać, że operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie został sporządzony nieprawidłowo, podkreślając, że czynności, których dokonuje rzeczoznawca majątkowy polegające na wycenie nieruchomości wymagają, a już zwłaszcza w zakresie sposobu wyceny, wiedzy specjalistycznej, której organ administracyjny nie ma podstaw ani możliwości podważania. To rzeczoznawca, kierując się standardami zawodowymi analizuje rynek i decyduje o doborze nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła skarżąca Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, zarzucając naruszenie: 1. art. 153 w zw. z art. 154 ust. 2 i 3 ugn poprzez ich niezastosowanie; 2. art. 7 i art. 77 § kpa, w związku z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej polegające na wydaniu decyzji administracyjnej z zaniechaniem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie rozpatrzeniu zgromadzonego materiału dowodowego, jak również wydanie decyzji w oparciu o dowody nie mające oparcia w rzeczywistym stanie rzeczy; 3. art. 11 i art. 107 kpa polegające na lakonicznym i pobieżnym wskazaniu motywów rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji odszkodowawczych stanowił art. 18 specustawy oraz odpowiednio stosowane przepisy ustawy u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011r., Nr 165, poz. 985), dalej "rozporządzenie". W myśl przywołanego wyżej art. 18 ust. 1 specustawy wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 u.g.n. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego. Stan nieruchomości do którego odsyła art. 18 ust. 1 specustawy, to stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona, o czym stanowi art. 4 pkt 17 u.g.n. Z kolei wartość, o której stanowi wymieniony przepis jest to co do zasady wartość rynkowa, a więc najbardziej prawdopodobna cena nieruchomości, możliwa do uzyskania na rynku (art. 134 ust.1 i art. 15 ugn). Szczegółowe zasady określania wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne opisane zostały natomiast w § 36 rozporządzenia. W myśl § 36 ust. 1 znowelizowanego rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji (o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, o ustaleniu lokalizacji autostrady, o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, o ustaleniu lokalizacji drogi lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której ustalona została lokalizacja inwestycji drogowej), ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń wymienionej decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Rzeczoznawca majątkowy przy wycenie takich nieruchomości uwzględnia zatem w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Natomiast zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Operat szacunkowy jest w tego rodzaju sprawach podstawowym dowodem, który organ ma obowiązek ocenić pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa a nadto jego spójności przyjętych założeń i logiczności. Organ dokonał oceny tego operatu jednakże, w ocenie Sądu ocena ta jest błędna. W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niepełny i w związku z tym nie pozwala na prawidłową ocenę rozstrzygniącia. Dotyczy to przede wszystkim ustalenia przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym. Jak wynika z ustaleń rzeczoznawcy T. S. nieruchomość składająca się z kilku działek ewidencyjnych objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Gminy w [...] z [...] stycznia 2005 r. zgodnie z którym nieruchomość położona jest na terenie RP – tereny rolne (działka nr [...] i nr [...]) oraz RP – tereny rolne oraz projektowane obwodnice dróg krajowych wraz ze strefą ochronną (działka [...]). W aktach administracyjnych znajduje się wykaz zmian danych ewidencyjnych dotyczących nieruchomości tj. działki [...] (działka przed podziałem). Jak wynika z operatu wyceniana nieruchomość składa się z kilku działek i w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – jak to wynika z wykazu zmian danych ewidencyjnych dt. działki [...] miała przeznaczenie rolnicze. Biegła zastosowała zasadę korzyści odsyłając do art. 134 ust. 4 ugn. Zgodnie z nią, w sytuacji gdy przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania ustala się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Tego rodzaju reguła ma jednak zastosowanie tylko w sytuacji gdy nieruchomość w planie lub studium jest przeznaczona pod drogę w części lub w całości. Jeżeli natomiast nieruchomość w studium lub planie nie jest przeznaczona pod drogę zastosowanie znajduje § 36 ust. 3 rozporządzenia. Regulacja ta stanowi, że w sytuacji w której przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: a) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo na poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn 1m2 gruntów z których wydzielono te działki i ich powierzchni; b) wartość nieruchomości zajętych od drogi publiczne stanowi iloczyn wartości m. kw. o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. W związku z tym decydujące znaczenia dla możliwości stosowania zasady korzyści ma przeznaczenie szacowanej nieruchomości w planie czy studium. W sytuacji w której, nieruchomość ma wyłącznie przeznaczenie rolnicze, nie ma podstaw do zastosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia, które przewiduje możliwość uwzględnienia w procesie wyceny cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko w sytuacji w której nieruchomość na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej byłaby przeznaczona w planie lub studium pod drogę publiczną – wyceny należałoby dokonać na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia – co wynika wprost z jego treści. Z akt administracyjnych nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości jakie jest przeznaczenie wycenianej nieruchomości w planie miejscowym. Ani organ ani rzeczoznawca nie dołączył do sprawy wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie są to żadne wiadomości specjalne a jedynie dokument urzędowy, który stanowi istotny dowód w sprawie i który organ powinien ocenić. Dopiero wtedy będzie można ocenić czy istotnie w przypadku wycenianej nieruchomości mamy do czynienia z przeznaczeniem drogowym. Odnosząc się do zarzutów odwołania Sąd w pełni podziela wywody organu co charakteru opinii w zakresie przyjmowanych cech nieruchomości. Zdaniem Sądu ustalenia czynników wpływających na wartość nieruchomości leży w gestii rzeczoznawcy majątkowego jako element wiedzy specjalistycznej. Ani organ ani sąd takiej wiedzy nie posiada i nie ma tym samym podstaw aby ustalenia rzeczoznawcy w tym zakresie podważać. Biegła wyjaśniła zresztą co rozumie pod oboma pojęciami i dlaczego uważa, że cechy "lokalizacja szczegółowa" i "sąsiedztwo i otoczenie" nie oznaczają tego samego. Sąd oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii Stowarzyszenia (pismo z 28 lutego 2020r.) jako sprzeczny z art. 106 § 3 p.p.s.a. (p. wyrok NSA z 30 stycznia 2020 I OSK 1215/18). Prowadzi to do wniosku, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem naruszenie prawa procesowego – 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. ponieważ organ dokonał oceny operatu bez posiadania niezbędnych dokumentów pozwalających na ustalenie czy możliwe jest zastosowanie zasady korzyści. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uzyska wypis z planu miejscowego o przeznaczeniu wycenianej nieruchomości a następnie w zależności od jego treści zleci sporządzenie operatu szacunkowego przez innego biegłego mając na uwadze wykładnię prawa dokonaną przez Sąd. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c i 135 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.