I SA/Wa 2298/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 marca 2021 r. sprawy ze skargi P[...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę.

Decyzją z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], Minister Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r., nr [...], o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności budynków znajdujących się na tym gruncie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyły P [...] S.A. w [...] (dalej jako "P[...]"). Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] lipca 2020 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przez P[...] w ., prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w K., obręb [...], Dz. B., k.m. [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] m2, uregulowana w księdze wieczystej nr [...] oraz prawa własności urządzeń znajdujących się na przedmiotowym gruncie. Odwołanie od powyższej decyzji złożyły P[...] zarzucając Wojewodzie niepoczynienie dokładnych ustaleń faktycznych w sprawie oraz brak oceny wszystkich dowodów z dokumentów nadesłanych przez P[...]. Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. Minister Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami i podniósł, że w dziale II księgi wieczystej nr nr [...] jako właściciel przedmiotowej działki ujawniony jest Prezydent Miasta K. jako organ reprezentujący Skarb Państwa na podstawie art. 32 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950 r. Nr 14 poz. 130 ze zm.). Oznacza to, że w dniu 5 grudnia 1990 r. przedmiotowa działka stanowiła własność Skarbu Państwa, tym samym spełniona została przesłanka własności państwowej. Minister wskazał, że kwestią sporną w sprawie jest to, czy przedmiotowy grunt znajdował się w zarządzie P[...] według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Organ przywołał treść art. 38 ust. 2 i art. 87 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99) i wskazał, że zarząd nieruchomością był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia. Jednocześnie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można w żadnym przypadku domniemywać. Stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Organ wskazał, że do wniosku o uwłaszczenie P[...] załączyła dokumenty potwierdzające, zdaniem spółki, istnienie 5 grudnia 1990 r. zarządu jej poprzednika prawnego na przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Ministra, nie można jednak uznać aby przedłożona przez P[...] decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w K. z [...] grudnia 1987 r. o ustaleniu opłaty z tytułu zarządu gruntem stanowiła dowód jednoznacznie przesądzający o istnieniu zarządu P[...] do działki nr [...] w rozumieniu rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. Organ podniósł, że niewątpliwie decyzja określona w § 4 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia stanowi dowód na istnienie po stronie przedsiębiorstwa prawa zarządu. Jednakże tego rodzaju rozstrzygnięcie mające charakter faktyczny nie jest wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym, który mógł powstać jedynie zgodnie z art. 38 ust. 2 oraz art. 87 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. Oznacza to, że decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może zostać uznana jedynie wyjątkowo za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu (użytkowania), gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Na poparcie powyższego Minister przywołał wyroki Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych. W ocenie organu odwoławczego, treść decyzji z [...] grudnia 1987 r. nie wskazuje na podstawie jakiego dokumentu działka nr [...] znajdowała się w zarządzie P[...]. Jednocześnie Minister wskazał, że pismem z [...] stycznia 2018 r. Wojewoda wezwał P[...] do nadesłania dokumentów świadczących o przekazaniu przedmiotowego gruntu w zarząd w formie prawem przewidzianej. W odpowiedzi z [...] lutego 2018 r. P[...] poinformowała jednak, że nie dysponuje dokumentami o przekazaniu działki nr [...] w zarząd. Dokumentów potwierdzających przekazanie przedmiotowego gruntu w zarząd nie załączono też do odwołania. Ponadto, w piśmie z [...] kwietnia 2018 r. Wydział Gospodarki Mieniem Urzędu Miasta K. poinformował Wojewodę, że nie dysponuje dokumentami poprzedzającymi decyzję z [...] grudnia 1987 r. dotyczącymi przekazania w użytkowanie bądź zarząd gruntu oznaczonego jako działka nr [...]. Za bezzasadny uznał organ odwoławczy zarzut nieuwzględnienia dowodów z dokumentów, w tym wypisu z rejestru gruntów sporządzonego według stanu na 1 grudnia 2005 r., z którego wynika, iż działka nr [...] pozostaje w użytkowaniu P[...] Minister podniósł, że przedmiotowe postępowanie prowadzone było w trybie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami zgodnie z treścią wniosku P[...]. Spełnienie przesłanek określonych w powołanym przepisie ocenia się według stanu na 5 grudnia 1990 r., a nie 1 grudnia 2005 r. Ponadto, w przedłożonym przez P[...] wypisie z rejestru gruntów nie wskazano na jakiej podstawie ujawniono P[...] jako użytkownika przedmiotowej nieruchomości. Zatem dokument ten nie mógł potwierdzać spełnienia przesłanki pozostawania gruntu w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosły P[...] S. A. w W. zarzucając jej naruszenie: 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r. pomimo tego, że powinna ona zostać uchylona, 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 7, art. 8 k.p.a., art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zastosowanie normy prawa materialnego do nienależycie ustalonego stanu faktycznego oraz brak wyjaśnienia, z jakiego powodu organ odmówił mocy dowodowej dokumentom, znajdującym się w aktach sprawy, 3) prawa materialnego, tj. art. 37 a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa Państwowego "P[...]", poprzez uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki uwłaszczenia P[...] przedmiotową nieruchomością, podczas gdy skarżąca przedłożyła nie budzące wątpliwości dowody np. wypisy z rejestru gruntów potwierdzające, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła grunt [...], 4) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy w sprawie zaistniały przesłanki do obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2020 r., poz. 65, dalej jako "ustawa"). Przepis ten stanowi, że w sprawach stwierdzenia nabycia z mocy prawa, na podstawie ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Zatem organ może wydać decyzję w tym trybie tylko wówczas gdy objęta wnioskiem o uwłaszczenie nieruchomość w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa oraz wnioskodawca legitymował się w tym dniu prawem zarządu do tej nieruchomości. Z treści prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości księgi wieczystej nr [...] wynika, że grunt oznaczony obecnie jako działka nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowił własność Prezydenta Miasta K., jako organu reprezentującego Skarb Państwa, na podstawie art. 32 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950 r. Nr 14 poz. 130 ze zm.). Prawidłowo zatem uznał organ, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości została spełniona wskazana w art. 200 ustawy przesłanka własności państwowej. Za niezrozumiały w tej sytuacji uznać trzeba podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezawieszenie przedmiotowego postępowania z urzędu do czasu ustalenia prawidłowości wpisu Skarbu Państwa jako właściciela przedmiotowej nieruchomości. Sąd podzielił również ocenę organu, że w sprawie nie została spełniona druga z przesłanek warunkujących możliwość zastosowania art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przedłożone przez skarżącą dokumenty nie potwierdzają bowiem istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu P[...] do spornej nieruchomości. W rozumieniu przepisów obowiązującej w rzeczonej dacie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r., Nr 22, poz. 99), prawo zarządu mogło powstać tylko w ściśle określony sposób, tj. w drodze decyzji organu administracji lub ściśle określonych umów o przekazaniu nieruchomości pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Istnienia prawa zarządu w dniu 5 grudnia 1990 r. nie determinowało zaś w sposób konieczny samo faktyczne władanie gruntem. Wykazanie zarządu przez państwowe i komunalne osoby prawne następuje w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120, ze zm., dalej jako "rozporządzenie"). W myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia, wojewoda lub organ wykonawczy gminy stwierdza fakt przysługiwania państwowym osobom prawnym zarządu w dniu 5 grudnia 1990 r. na podstawie co najmniej jednego z wymienionych w pkt 1-10 dokumentów. Jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, można stwierdzić dotychczasowe prawo zarządu do nieruchomości na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Przy tym w trybie tego ostatniego przepisu można dowodzić istnienia prawa zarządu wówczas, gdy uprzednio prawo zarządu nieruchomości było ustanowione, lecz nie zachowały się dokumenty. W niniejszej sprawie, pomimo wezwania organu, skarżąca nie wylegitymowała się w odniesieniu do spornego gruntu ani decyzją ani umową ani żadnym z dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r., które potwierdzałyby, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się 5 grudnia 1990 r. w jej zarządzie czy użytkowaniu. Nieprzedstawienie przez skarżącą powołanych dokumentów ma zaś dla rozstrzygnięcia sprawy o uwłaszczenie decydujące znaczenie. O zarządzie lub użytkowaniu nie świadczy bowiem samo przeznaczenie gruntu lub jego wykorzystywanie pod infrastrukturę [...]. Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w składzie 7 sędziów w dniu 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16. W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa P[...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.)". W uzasadnieniu powyższej uchwały NSA wskazał, że od czasu uchylenia ustawą z 1960 r. o kolejach rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. (ze zmianami) o utworzeniu przedsiębiorstwa "P[...]" nie został uchwalony żaden akt prawny przyznający P[...] nabycie prawa zarządu z mocy prawa. Rację ma organ, że za dowód przesądzający o istnieniu prawa zarządu P[...] w dniu 5 grudnia 1990 r. nie można uznać przedłożonej przez skarżącą decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w K. z [...] grudnia 1987 r. o ustaleniu opłaty z tytułu zarządu gruntem. W ugruntowanym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych słusznie przyjmuje się bowiem, że decyzja o naliczeniu opłaty z tytułu zarządu nie jest wystarczającym dowodem potwierdzającym istnienie tego uprawnienia, jeżeli w takiej decyzji nie ma żadnej informacji o ustanowieniu prawa zarządu na rzecz danego podmiotu. W wyrokach z 22 listopada 1999 r. (sygn. akt U 6/99, OTK 1999 r., nr 7, poz. 159) i 9 kwietnia 2002 r. (sygn. akt U 10/00, OTK 2001 r., nr 3, poz. 55) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Inne rozumienie przepisów rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. w powyższym zakresie oznaczałaby niezgodność tego rozporządzenia z delegacją ustawową zawartą w art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym z art. 92 ust. 4 Konstytucji. W wyroku z 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 570/07, Lex nr 505282, Naczelny Sąd Administracyjny słusznie przyjął, że pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w wyroku z 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99, który dotyczył stwierdzenia prawa użytkowania nieruchomości na rzecz spółdzielni, należy odnieść jako prawidłowy także do warunków stwierdzenia prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie podnosi się również, że w odniesieniu do udokumentowania istnienia prawa zarządu na podstawie innych niż dokumenty środków dowodowych dowody te mogłyby potwierdzić istnienie prawa zarządu tylko wówczas gdyby nie zachowały się dokumenty, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 1998 r. Oznacza to, że wnioskodawca uwłaszczenia powinien wykazać, że miał w swojej dyspozycji konkretne dokumenty potwierdzające określone prawo (zarząd, użytkowanie), które później zaginęły, czy uległy zniszczeniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 207/09, LEX nr 586346). Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie zachodzi. Akta sprawy nie potwierdzają bowiem aby w toku postępowania lub w odwołaniu skarżąca wskazywała na zagubienie dokumentów potwierdzających istnienie prawa zarządu. Prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia nie mógł również podważyć podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 37a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa Państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Organ nie mógł naruszyć powołanego przepisu, gdyż nie stanowił on podstawy materialnoprawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Akta sprawy potwierdzają, że w niniejszej sprawie organ podjął wszelkie niezbędne działania dla wyjaśnienia czy zachował się jakikolwiek dokument mogący potwierdzić prawo zarządu P[...] w dniu 5 grudnia 1990 r. do spornej nieruchomości. Przeprowadzona przez organy ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego nie nosi cech dowolności, a przyjęte stanowisko zostało należycie uzasadnione poprzez wskazanie dowodów, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcia oraz przyczyn, dla których organy nie podzieliły argumentacji podniesionej przez skarżącą. Organy wyjaśniły również w sposób należyty podstawę prawną wydanych decyzji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).