I SA/Wa 2274/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, asesor WSA Dorota Kozub-Mariciniak (spr.), , Protokolant referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi H. F., B. P., T. F., W. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 lipca 2022 r. nr KOC/1821/Go/22 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.

H. F., T. F., W. F. i B.P. (dalej także, jako: skarżący) reprezentowani przez pełnomocnika wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 lipca 2022 r., którą organ, działając na podstawie art. 158 § 1 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej, jako: ustawa zmieniająca), stwierdził, że postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. W. z dnia 9 lipca 1951 r., uległo umorzeniu z mocy prawa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że w dniu 24 marca 2022 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wpłynął przekazany na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. z Ministerstwa Rozwoju i Technologii wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. W. z 9 lipca 1951 r. znak [... o odmowie przyznania M.H., H. I. i W.L. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości w. położonej przy ul. [...] oznaczonej nr hip. [...]. W piśmie przekazującym wskazano, że grunt dawnej nieruchomości hipotecznej i [...] wchodzi aktualnie w skład dwóch działek ewidencyjnych: dz. ew. nr [...] z obr. [...], uregulowany w KW nr [...] - własność Skarbu Państwa, dz. ew. nr [...] cz. z obr. [...], uregulowany w KW nr [...] - własność m. W. Kolegium powołując się na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r. sygn. akt OPS 7/00, wskazało, że organem właściwym w stosunku do gruntu wchodzącego aktualnie w skład działki nr [...] z obr. [...] jest Kolegium. Przywołując treść art. 1 i art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej, Kolegium podniosło, że w rozpoznawanej sprawie kwestionowane jest w postępowaniu nadzorczym orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m. W. z 9 lipca 1951 r. znak [...] o odmowie przyznania M. H., H. I. i W. L. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] oznaczonej nr hip. [...]. W aktach znajduje się dowód doręczenia ww. rozstrzygnięcia; podpis nie jest opatrzony datą, ale zwrotka ma datownik nadawczy 11 lipca 1951 r. Wniosek w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia wpłynął do Ministra Infrastruktury i Budownictwa 16 maja 2017 r., a zatem w myśl art. 61 § 3 K.p.a. tę datę należy uznać za datę wszczęcia postępowania nadzorczego. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie znajduje też odpowiednie zastosowanie art. 65 § 2 K.p.a. Ponieważ przedmiotem wniosku jest jedna sprawa, należy uznać, że wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. W. z 9 lipca 1951 r. znak [...] w stosunku do gruntu stanowiącego własność gminy został złożony, a tym samym postępowanie zostało wszczęte 16 maja 2017 r. Tym samym, postępowania zostało wszczęte po upływie ponad trzydziestu lat od dnia doręczenia decyzji. Z tych względów - w świetle art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej - postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. Mając na uwadze treść art. 158 § 1 K.p.a., Kolegium uznało, że postępowanie nadzorcze prowadzone w trybie art. 156 K.p.a. winno zostać zakończone wydaniem decyzji administracyjnej. Z tym rozstrzygnięciem skarżący nie zgodzili się i wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o: na podstawie art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - rozpoznanie niniejszej sprawy bez zastosowania niezgodnego z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, a następnie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 329 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.) - uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 lipca 2022 r., znak: KOC/1821/Go/22; na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a. - zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono wydanie jej na podstawie niezgodnego z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i z art. 77 ust. 2 oraz z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisu, który miał wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, konsekwencją czego jest odebranie skarżącym nabytego prawa majątkowego do odszkodowania, uniemożliwienie uzyskania przez skarżących rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stanowiącego prejudykat w procesach o odszkodowanie od Skarbu Państwa oraz pozbawienie skarżących konstytucyjnego prawa do sądu w sprawie odszkodowawczej sensu largo. W uzasadnieniu skargi przedstawiano argumentację nakierowaną na wykazanie niekonstytucyjności art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. Skarżący dodali jednocześnie, że za niezasadne ich zdaniem należy uznać zawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, dotyczącego niekonstytucyjności przepisu art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, albowiem przepis ten, mając na względzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt SK 21/17, jest ewidentnie niezgodny z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zawieszenie postępowania spowodowałoby tylko dalszą przewlekłość już i tak długo trwającej sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W dniu 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, która zmieniła brzmienie art. 156 § 2 K.p.a. i dodała paragraf 3 do art. 158 K.p.a. Ten ostatni przepis stanowi, że jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 K.p.a., upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją (lub postanowieniem), stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Wg z kolei art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej ostateczną decyzją (lub postanowieniem), umarza się z mocy prawa. Powyższe oznacza, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia decyzji i niezakończone przed 16 września 2021 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62), w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 K.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wskazano także, że TK przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie TK ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził "przeszkodę" czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze (art. 172 Kodeksu cywilnego). Zdaniem ustawodawcy, uzasadnione jest również rozciągnięcie stosowania wprowadzonego ograniczenia na postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. Co więcej - uwzględniając powyższe należy dojść do wniosku, że obecnie dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji w ciągu dziesięciu lat od jej doręczenia lub ogłoszenia. W przypadku, gdy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło więcej, niż dziesięć lat, ale mniej, niż trzydzieści lat, dopuszczalne jest procedowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ale organ nie może stwierdzić jej nieważności, a jedynie wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 K.p.a.). Natomiast po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji została wyłączona możliwość wszczęcia postępowania bądź prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 3 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej). Następuje tu bowiem przedawnienie możliwości kontroli w trybie nadzorczym decyzji zapadłej przed 30-stu laty (Por. P. P., Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany, Lex 2022; M. Miron, Znaczenie ostatecznej i prawomocnej decyzji w obrocie cywilnoprawnym, NPN nr 1/22 s. 33 i n.). Uwzględniając realia niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że organ prawidłowo ocenił, że w sprawie istnieje podstawa do umorzenia postępowania nadzorczego dotyczącego orzeczenia z 1951 r. z uwagi na brzmienie przepisów ustawy zmieniającej, skoro wniosek wszczynający postępowanie nadzorcze został złożony w 2017 r., a więc po upływie 30 lat od dnia doręczenia ww. orzeczenia (nastąpiło to w 1951 r.). Bezsprzecznie zatem wszczęcie postępowania nastąpiło zatem z upływem trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, pozostając niezakończonym w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej. Tych okoliczności skarżące de facto nie kwestionują, koncentrując swoje zarzuty nie niekonstytucyjności art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. W odniesieniu do argumentacji skargi nakierowanej na wykazanie niekonstytucyjności normy wynikającej z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, należy wskazać, że choć rozwiązanie to może budzić wątpliwości natury konstytucyjnej, jako godzące w zasadę demokratycznego państwa prawa w powiązaniu z takimi wartościami jak ochrona zaufania jednostki do państwa, zasadą ochrony praw słusznie nabytych oraz ochrony interesów w toku, zasadą proporcjonalności, a także zasadą niedziałania prawa wstecz to acquis constitutionnel wypracowane w okresie obowiązywania Konstytucji RP przez Trybunał Konstytucyjny, praktykę i doktrynę prawa dopuszcza możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Zauważa się bowiem, że nie sposób abstrakcyjnie wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Jednakże tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności (por. orzeczenia o wzajemnym stosunku zasady lex retro non agit i zasady ochrony prawa nabytych: np. wyroki TK z 15 września 1998 r., K 10/98, z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08). W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do Państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki. Niezależnie od powyższego podnieść trzeba, że przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazano, że zastrzeżenia wnioskodawcy budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku. W sytuacji zatem gdy Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to wówczas strona będzie uprawniona do żądania wznowienia niniejszego postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 145a K.p.a.). Końcowo należy też dostrzec, że osnowa decyzji nie wskazuje precyzyjnie, iż umorzeniu z mocy prawa podlega postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. W. z dnia 9 lipca 1951 r. w części dotyczącej obecnej działki nr [...] z obr. [...]. Tym niemniej Kolegium w uzasadnieniu decyzji wyraźnie wskazało, iż właściwość swoją uznaje jedynie w zakresie owej działki nr [...], będącej własnością m. W., a w związku z tym należało przyjąć, że rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wydane zostało w stosunku do działki nr [...] z obr. [...]. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawy i działając w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.) orzekł, jak w sentencji wyroku.