I SA/Wa 2260/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) WSA Iwona Kosińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2021r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] uchyliła decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2018 r. nr [...] [...] , odmawiającą stwierdzenia nabycia przez Gminę Miejską [...] z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie prawa własności nieruchomości, położonej w obrębie [...] - [...] , ozn. w ewidencji gruntów nr [...],[...] o pow. [...] ha, zapisanej w KW nr [...] i stwierdziła nabycie przez Gminę Miejską [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie, prawa własności ww. nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa przytoczyła wcześniejsze decyzje organów administracji oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1401/12 wydane w przedmiotowej sprawie i zaznaczyła, że Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2018 r. po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę Miejską [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności opisanej wyżej nieruchomości. Organ I instancji wskazał, że w dniu 27 maja 1990 r. działka nr [...] , [...] , stanowiła własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 ze zm.), co potwierdza pismo Dyrektora Wydziału Nieruchomości Skarbu Państwa Urzędu Miejskiego [...] z [...] listopada 2016 r. W operacie ewidencji gruntów i budynków w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z Nr 32, pow. 191 ze zm.) w obrębie [...]-[...], ujawniona była działka nr [...] , [...] , pow. [...] ha - wykazana jako własność Skarbu Państwa we władaniu Zakładu Energetycznego we [...] . Wojewoda powołał ponadto się na nowe dowody (szczegółowo wymienione w decyzji), które nie były dotychczas przedmiotem oceny ani w pierwszej, ani w drugiej instancji oraz wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 1994 r. nr [...] , stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego stanowiącego własność Skarbu Państwa, ozn. w operacie ewidencji gruntów i budynków, w obrębie [...] , jako działka nr [...] , [...] , o pow. [...] ha oraz prawa własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Decyzja ta uprawomocniła się [...] marca 1994 r. Organ I instancji zaznaczył, że w trakcie postępowania wyjaśniającego wystąpił do Spółki [...] o przedłożenie wszelkich innych dowodów na okoliczność uzyskania przez jej poprzednika prawnego przed dniem 27 maja 1990 r. tytułu prawnego do mienia będącego przedmiotem tego postępowania, a także do Prezydenta [...] , Archiwum Państwowego we [...] , [...] Spółka z o.o. we [...] oraz Archiwum Akt Nowych w [...] o udzielenie informacji, czy w zasobach tych jednostek znajdują się jakiekolwiek dokumenty potwierdzające, że opisana wyżej nieruchomość została przekazana przed dniem 5 grudnia 1990 r. w zarząd lub użytkowanie [...] we [...] (którego następcą prawnym jest spółka [...] .). W ocenie Wojewody [...] stan prawny przedmiotowej nieruchomości na dzień [...] maja 1990 r. był uregulowany na rzecz [...] . W sprawie nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. do komunalizacji działki nr [...] , [...] , o pow. [...] ha, w tym trybie, z uwagi na fakt, że przedmiotowa nieruchomość Skarbu Państwa pozostawała od 1950 r. w faktycznym i prawnie zatwierdzonym zarządzie [...] we [...] - nie należała zatem do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co potwierdza również znajdujący się w aktach sprawy dokument urzędowy - wypis z rejestru gruntów sporządzony według stanu prawnego na dzień 27 maja 1990 r. oraz KW nr [...] . Gmina Miejska [...] wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpoznając sprawę wskazała, że podstawę materialnoprawną decyzji z [...] grudnia 2018 r. stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Organ odwoławczy zaznaczył, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tj. w dniu 27 maja 1990 r. Tym samym, obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia, których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. W dalszej kolejności, organ pierwszej instancji powinien ustalić czy nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 11-12 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że z akt sprawy wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, co potwierdza treść księgi wieczystej, którą objęta jest przedmiotowa nieruchomość oraz pismo Dyrektora Wydziału Nieruchomości Skarbu Państwa Urzędu Miejskiego [...] z [...] listopada 2016 r., a pozostawała jedynie we władaniu [...] we [...] , co wynika z wypisu z rejestru gruntów obowiązującego na dzień 27 maja 1990 r. Organ podkreślił, że zarząd, to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu. Podstawowym zatem zagadnieniem, istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, jest ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. [...] we [...] dysponował tytułem prawnym do nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez niego było jedynie władztwem faktycznym. Dla ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne jest wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do". [...] wskazała, że zarówno wydzielanie, jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe), przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd, następowało przed dniem 27 maja 1990 r., w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, które przeszło potem w zarząd, czy jeszcze wcześniej, decyzjami władz państwowych, wydawanymi na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych. Z przepisu art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. wynikało, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości i wszystkie państwowe jednostki miały, wynikający z art. 38 i nast., obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie przez nie wówczas użytkowanych, niezależnie od tego, kiedy i od kogo przejętych. Organ odwoławczy przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1697/11, w którym dokonano wykładni pojęcia "należące do" i zaznaczył, że Wojewoda [...] w toku postępowania wystąpił do [...] o przedłożenie wszelkich dowodów na okoliczność uzyskania przez jej poprzednika prawnego przed dniem 27 maja 1990 r. tytułu prawnego do mienia będącego przedmiotem postępowania. Wystąpił ponadto do Prezydenta [...] , Archiwum Państwowego we [...] , Zakładu Archiwalnego [...] Spółka z o.o. we [...] oraz Archiwum Akt Nowych w [...] o udzielenie informacji, czy w zasobach tych jednostek znajdują się jakiekolwiek dokumenty potwierdzające, że ww. nieruchomość została przekazana przed dniem 5 grudnia 1990 r. w zarząd lub użytkowanie [...] we [...] (którego następcą prawnym jest spółka [...] ). W odpowiedzi pełnomocnik [...] z siedzibą w [...] , w piśmie z [...] października 2016 r. oświadczył, że nie udało się odnaleźć w zasobach strony żadnych dodatkowych dokumentów, natomiast uzupełniająco przedłożył w sposób szczegółowo udokumentowany ciąg przekształceń poprzedników prawnych strony do momentu powstania spółki [...] Wskazane wyżej podmioty również poinformowały, że nie posiadają innych dokumentów, niż te które zostały dotychczas przekazane i nie dysponują dokumentami na okoliczność przekazania nieruchomości przed dniem 5 grudnia 1990 r. w zarząd lub użytkowanie [...] we [...] . Organ odwoławczy wskazał, że nadesłane nowe dokumenty, tj. pismo Prezydium Miejskiej Rady Narodowej we [...] , Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, Oddział Przekazywania Mienia Nierolniczego z 27 listopada 1950 r. Nr rej. [...] , pismo Prezydium Miejskiej Rady Narodowej we [...] , Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z [...] października 1953 r. nr [...] , pismo Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we [...] , Wojewódzkiej Komisji Planowania Gospodarczego z 5 maja 1954 r. znak [...] , decyzja Ministra [...] j z [...] kwietnia 1956 r. nr [...] , pismo Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] - [...] , Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z [...] lipca 1962 r. nr [...] , decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] - [...] , Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z [...] października 1962 r. nr [...] o lokalizacji szczegółowej, decyzja Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, Prezydium Rady Narodowej m. [...] z [...] sierpnia 1971 r. nr [...] , decyzja Urzędu Województwa [...] i Miasta [...] z [...] czerwca 1976 r. nr [...] , ustalająca nową opłatę roczną z tytułu użytkowania nieruchomości oraz decyzja Urzędu Miejskiego we [...] , Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z [...] czerwca 1987 r. nr [...] , zobowiązująca [...] do uiszczania opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntem zabudowanym, nie są wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym, ponieważ opłaty związane z prawem korzystania z gruntu stanowiącego w dacie wymierzania opłaty własność Skarbu Państwa powinny być pochodną od ustalonego w sposób prawem przewidziany tytułu prawnego do gruntu. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podkreśliła, że w tej kwestii wielokrotnie już wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, podnosząc, że samo ustalenie przedsiębiorstwu państwowemu opłat za korzystanie z gruntu nie stwarzało podmiotowi zobowiązanemu do ich ponoszenia tytułu prawnego w postaci użytkowania lub zarządu. KKU zaznaczył ponadto, że żadnego z tytułów prawnych wskazanych zarówno w art. 38 ustawy o gospodarce gruntami, jak i dekrecie o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych oraz ustawie o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, Spółka [...] nie przedstawiła. W ocenie organu odwoławczego ponadto decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 1994 r. stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu zabudowanego stanowiącego własność Skarbu Państwa oraz prawa własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na tym gruncie nie tworzy tytułu do gruntu eliminującego komunalizację z mocy prawa. Faktyczne władanie mieniem przez [...] we [...] nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie ww. przepisu ustawy komunalizacyjnej następuje z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., tym bardziej, że wydana decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Brak tytułu prawnego [...] we [...] w dniu 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości wynikającego z obowiązujących przepisów oznacza z kolei, zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, że należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W świetle powyższego KKU uznała, że [...] we [...] nie przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości, a tym samym należała ona, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Organ stwierdził ponadto, że w sprawie nie wystąpiła jednocześnie żadna z przesłanek negatywnych określonych w art. 11-12 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej zaistniały zatem przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2018 r. i stwierdzenie nabycia przez Gminę Miejską [...] z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności ww. nieruchomości. [...] . w [...] wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: 1) art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nieruchomość położona we [...] , w obrębie [...] -[...] , ozn. w ewidencji gruntów nr [...] , [...] , o pow. [...] ha, zapisana w KW nr [...] , odpowiada wszystkim warunkom komunalizacyjnym, o których mowa w tym przepisie i w konsekwencji stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miejską [...] prawa własności tej nieruchomości, podczas gdy nieruchomość ta w dacie 27 maja 1990 r. była w zarządzie [...] (poprzednika prawnego skarżącej), co wyłączało jej komunalizację, a w konsekwencji powyższego zarzucono naruszenie: 2) art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że nie wystąpiły przesłanki wyłączające komunalizację spornej nieruchomości, podczas gdy organem założycielskim poprzednika prawnego skarżącej nie był terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, a Minister [...] , który zarządził utworzenie [...] z/s w [...] Zarządzeniem z dnia 1 czerwca 1945 r., wobec czego wskazany podmiot wykonywał zadania należące do właściwości administracji rządowej, co stanowiło przesłankę negatywną komunalizacji ww. nieruchomości; względnie, na wypadek nieuwzględnienia ww. zarzutów skargi: 3) art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu, że ww. nieruchomość z dniem 1 sierpnia 1985 r. (dniem wejścia w życie ww. ustawy), jako nieruchomość użytkowana ówcześnie przez [...] przeszła z mocy prawa w zarząd tego podmiotu, która to okoliczność wyłączyła w dacie 27 maja 1990 r. komunalizację tej nieruchomości, jako nieruchomości, co do której tytuł prawny posiadał [...] (poprzednik prawny skarżącej). II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 oraz art. 75 § 1 i art. 76 § 1 kpa w zw. z art. 18 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. poprzez: 1) dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów w sprawie skutkującej błędnym ustaleniem, że w dniu 27 maja 1990 r. poprzednik prawny skarżącej nie legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania komunalizacyjnego, w szczególności skutkujące nieprawidłowym przyjęciem, że przedłożone przez skarżącą dokumenty w postaci m.in. decyzji Prezydium Rady Narodowej m. [...] , Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z 13 sierpnia 1971 r. (nr [...] ), decyzji Urzędu Miejskiego we [...] , Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z 30 czerwca 1987 r. (nr [...] ), pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej we [...] , Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, Oddziału Przekazywania Mienia Nierolniczego z 27 listopada 1950 r. (nr rej. [...] ), pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej we [...] , Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z 13 października 1953 r. (nr [...] ), pisma Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we [...] , Wojewódzkiej Komisji Planowania Gospodarczego z 5 maja 1954 r. (znak [...] ), decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z 6 kwietnia 1956 r. (nr [...] ), pisma Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] -[...] , Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 10 lipca 1962 r. (nr [...] ), decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] -[...] , Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 6 października 1962 r. nr [...] o lokalizacji szczegółowej, decyzji Urzędu Województwa [...] i Miasta [...] z 26 czerwca 1976 r. nr [...] "nie są wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym", przy jednoczesnym braku jakiegokolwiek rozważenia wartości dowodowej wskazanych dokumentów i uzasadnienia ostatecznego wniosku organu o ich nieprzydatności (jedynie z wyjaśnieniem przez organ, że opłaty związane z prawem korzystania z gruntu stanowiącego w dacie wymierzenia opłaty własność Skarbu Państwa powinny być pochodną od ustalonego w sposób prawem przewidziany tytułu prawnego do gruntu), podczas gdy ze wszystkich przedłożonych dokumentów, wydawanych na przestrzeni kilkudziesięciu lat, w zmieniającym się nieustannie ustroju, jednoznacznie wynika, że ustanowiono na rzecz poprzedników prawnych skarżącej zarówno zarząd, jak i użytkowanie przedmiotowej nieruchomości, co nadto wprost wynika z treści decyzji Urzędu Miejskiego we [...] , Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z 30 czerwca 1987 r. (nr [...] ), w której odwołano się do decyzji przekazującej ww. nieruchomość w zarząd na rzecz [...] , tj. decyzji Prezydium Rady Narodowej m. [...] , Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z 13 sierpnia 1971 r. (nr [...] ), a brak możliwości jej przedłożenia do akt przez uczestników postępowania może wynikać z upływu czasu oraz wydarzeń lat minionych jak np. powódź czy inne naturalne oddziaływania siły wyższej, 2) zastosowanie niewynikającej z przepisów prawa formalnej (legalnej) teorii dowodów poprzez stwierdzenie, że istotną dla wyniku sprawy okoliczność posiadania przez poprzednika prawnego skarżącej tytułu prawnego do nieruchomości położonej we [...] , w obrębie [...] -[...] , ozn. w ewidencji gruntów nr [...] , [...] , o pow. [...] ha, KW nr [...] , (w postaci ustanowienia zarządu lub użytkowania) można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi, tj. enumeratywnie wymienioną decyzją terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości (na podstawie art. 38 u.st 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) lub decyzją właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium rady powiatowej (art. 10 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach) lub w formie protokołu zdawczo-odbiorczego, bądź umowy zawartej za uprzednią zgodą władz państwowych (na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych), podczas gdy przepisy komunalizacyjne nie regulują w sposób szczególny postępowania dowodowego, co nakazywało uznać, że postępowanie dowodowe odbywa się na zasadach ogólnych postępowania administracyjnego w trybie przewidzianym przez kpa, co oznaczało, że jako dowód należało dopuścić i rozważyć wszystko, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie było sprzeczne z prawem, w szczególności dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych czy oględziny, co w konsekwencji doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych polegającego na nieprawidłowym przyjęciu, że [...] we [...] (poprzednikowi prawnemu skarżącej) nie przysługiwał tytuł prawny do ww. nieruchomości gruntowej, podczas gdy jednostce tej w rzeczywistości przysługiwało prawo zarządu ww. nieruchomością na podstawie decyzji o nieodpłatnym przekazaniu nieruchomości na jej rzecz; III. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15 w zw. z art. 7, 10, 77 § 1, 80 i 136 oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 kpa, poprzez brak zapewnienia przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego i przyjęcie, że powzięcie przez organ wniosku o braku tytułu prawnego do nieruchomości gruntowej przez poprzedników prawnych skarżącej, jedynie na podstawie zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów (wystarczających organowi I instancji do poczynienia ustaleń odmiennych), uprawnia ją do zaniechania jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej i umożliwienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu dowodowym, a w konsekwencji do wydania reformatoryjnego orzeczenia w całości na niekorzyść skarżącej, podczas gdy w rzeczywistości Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, w przypadku ustalenia, że materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji był niewystarczający do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji, powinna była uchylić orzeczenie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewodzie [...] w celu skorzystania z innych, właściwych dla sprawy źródeł dowodowych, jak zeznania świadków, opinie biegłych czy też oględziny, względnie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa była uprawniona do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności zgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy, które to postępowanie stanowiłoby realizację zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2018 r., ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zaskarżoną decyzją Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2018 r. nr [...] , odmawiającą stwierdzenia nabycia przez Gminę Miejską [...] z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie prawa własności nieruchomości, położonej w obrębie [...] - [...] , ozn. w ewidencji gruntów nr [...] , [...] o pow. [...] ha, zapisanej w KW nr [...] i stwierdziła nabycie przez Gminę Miejską [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie, prawa własności ww. nieruchomości. Materialno-prawną podstawę wskazanej decyzji stanowił art. 5 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Z akt sprawy wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa a wg ww przepisów, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa, mieniem właściwych gmin. W świetle orzecznictwa nie budzi wątpliwości co należy rozumieć pod pojęciem "należące do". Zarówno wydzielanie, jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe), przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd, następowało przed dniem 27 maja 1990 r. w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, które przeszło potem w zarząd, czy jeszcze wcześniej, decyzjami władz państwowych, wydawanymi na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych. Z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wynikało, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości - i wszystkie państwowe jednostki miały, wynikający z ww art. 38 i nast., obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie przez nie wówczas użytkowanych, niezależnie od tego, kiedy i od kogo przejętych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2013r. sygn. akt I OSK 1697/11 dokonał wykładni pojęcia "należące do" jako pojęcia normatywnego związanego z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy. Terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, a więc w tej sytuacji należały do organu administracji państwowej. Skoro zatem, w myśl art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, oznaczało to, że organ ten był uprawniony do tego gruntu. Jeśli zatem organ mógł, w taki władczy sposób, zadysponować wspomnianym gruntem, to w sensie normatywnym, należało przyjąć, że grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej. Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości należały do właściwości rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej (art. 3 ust. 1 o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Spółka nie przedłożyła żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że sporna nieruchomość przed dniem 27 maja 1990 r., została przekazana jej poprzednikowi prawnemu w formie prawem przewidzianej w użytkowanie lub zarząd. Opisane szczegółowo w zaskarżonej decyzji dokumenty przedłożone przez skarżącą nie stanowią dowodu na powyższe , w tym także decyzja z [...].06.1976r. ustalająca nową opłatę za użytkowanie terenu ani decyzja Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami we [...] z 30.06.1987r. o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntem zabudowanym, z przyczyn wskazanych przez Komisję. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. o tym samym tytule (Dz. U. Nr 51, poz. 301). W rozporządzeniu tym brak jest poprzednika prawnego skarżącej spółki. Wobec powyższego, zasadnie Komisja przyjęła, że skoro z akt sprawy nie wynika ażeby, w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz Skarżącej ani jej poprzednika prawnego, to oznacza że należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje przy tym, że skarżąca byłą faktycznym użytkownikiem tego terenu. Wbrew zarzutom skargi organ prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie, ustalił i ocenił zarówno jej stan faktyczny jak i stan prawny, a stanowisko swoje uzasadnił stosownie do treści art. 107 § 3 kpa. Mając to na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak na wstępie. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).