I SA/Wa 2231/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.), sędzia WSA Gabriela Nowak, asesor WSA Anna Milicka-Stojek, Protokolant referent Anna Kaczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2024 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 września 2023 r. nr KOC/5343/Ac/23 w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z 21 września 2023 r., nr KOC/5343/Ac/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. w [...] od decyzji Prezydenta [...] z 21 lipca 2023 r., nr 140/2023 ustalającej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, utrzymało w mocy decyzję organu I Instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że Prezydent [...] decyzją z 27 sierpnia 2019 r., nr 989/2019 zatwierdził podział nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w [...] [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki ew. nr [...] o pow. 0,4921 ha z obrębu [...] i nr ew. [...] o pow. 5,1642 ha z obrębu [...]. Decyzja ta stała się ostateczna 28 sierpnia 2019 r. Pismem z 11 maja 2022 r. Prezydent zawiadomił [...] S.A. w [...] o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Pismem z 7 listopada 2022 r. organ I instancji poinformował Spółkę, że na potrzeby postępowania zostanie wykonany przez biegłego uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy określający wartość rynkową nieruchomości. Pismem z 29 maja 2023 r. organ I instancji poinformował o możliwości zapoznania się z zebranymi w sprawie dokumentami, wypowiedzenia się o zebranych w sprawie dowodach i złożenia wniosków, wyjaśnień i dokumentów. Decyzją z 21 lipca 2023 r., nr 140/2023 Prezydent [...] ustalił [...] S.A. w [...] opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości opisanej na wstępie nieruchomości. Odwołanie od tej decyzji złożyła Spółka. Rozpoznając sprawę Kolegium wskazało, że podstawę prawną decyzji stanowi art. 98a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 - dalej ugn). Z treści tego przepisu wynika, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. W przedmiotowej sprawie Prezydent zatwierdził podział nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki ew. nr [...] i nr [...]. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej nastąpiło na mocy zawiadomienia z 11 maja 2022 r., a zatem przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Organ wyjaśnił, ze ustalenie opłaty adiacenckiej następuje - w myśl art. 146 ust. 1a ugn po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W celu określenia wartości przedmiotowej nieruchomości zarówno przed jak i po podziale powołany został biegły - rzeczoznawca majątkowy K. M., która [...] kwietnia 2023 r. sporządziła operat szacunkowy dotyczący określenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości grantowej. W dacie, w której decyzja podziałowa z 27 sierpnia 2019 r. stała się ostateczna, obowiązywała uchwała nr XXII/745/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 10 stycznia 2008 r. w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Jak wynika z tej uchwały stawka procentowa opłaty adiacenckiej wynosi 30%. Dla prawidłowego ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej istotne znaczenie ma określenie wartości nieruchomości zarówno przed dokonaniem jej podziału, jak i po podziale, bo dopiero porównanie tych wartości pozwala ustalić, czy podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości a w konsekwencji - czy zachodzi przesłanka do nakładania opłaty. Kolegium podkreśliło, że operat szacunkowy jest w zasadzie jedynym i obligatoryjnym dowodem w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej. Wycena nieruchomości jest zadaniem wymagającym wiedzy specjalnej, którą nie dysponują organy administracji publicznej. Dlatego ustawodawca powierzył szacowanie wartości gruntów rzeczoznawcom majątkowym, którzy w myśl art. 156 ust. 1 ugn sporządzają opinię w postaci operatu szacunkowego. Do oceny operatu szacunkowego, tak jak każdego innego dowodu, ma zastosowanie art. 80 kpa, który nakazuje organowi oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz art. 7 kpa nakazujący podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 § 1 kpa, który nakłada na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z powołanych przepisów wynika, że organ powinien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości, co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do ich usunięcia. Zarówno organy, jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego na podstawie art. 80 kpa. Oceny takiej dokonuje się pod, tzw. względem formalnym, co obejmuje badanie, czy operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczny i kompletny, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków. Kolegium stwierdziło, że w orzecznictwie podkreśla się, iż organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego (zob. wyroki NSA: z 28 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2430/11, z 16 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2938/14). Ocena mocy i wartości dowodowej operatu szacunkowego, dokonywana przez organ administracyjny nie może bowiem wkraczać w zakres objęty, tzw. wiedzą specjalistyczną biegłego. Nie oznacza to jednak, że organ, nie może analizować treści operatu pod kątem precyzji sformułowań i użycia właściwych pojęć, kompletności i spójności oraz logicznego i przekonującego uzasadnienia. Wskazując na orzecznictwo sądowe Kolegium podniosło, że należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 ugn. Podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących czy przyjętych nieruchomości do porównania mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a ugn. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie operat stanowi dowód, wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału zatwierdzonego ostateczną decyzją z 27 sierpnia 2019 r., dający podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu. Podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej stanowił operat szacunkowy sporządzony 26 kwietnia 2023 r. w którym wartość nieruchomości przed podziałem określono na kwotę [...] zł, a po podziale na kwotę [...] zł. Wykonany został w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. W podejściu porównawczym zakłada się, że wartość wycenianej nieruchomości odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego, skorygowanym ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości (zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - Dz. U. z 2021 r., poz. 555). W operacie szacunkowym wskazano, że wyceniana nieruchomość położona jest w [...]. Działka nr [...] przed podziałem miała kształt zbliżony do prostokąta, a działka nr [...] była w kształcie trapezu. Wjazd na obie działki zapewniony był wprost z drogi publicznej. Przeznaczeniem przedmiotowej nieruchomości jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz usługowa. Teren nieruchomości wyposażony jest w urządzenia infrastruktury technicznej. Analizą rynku rzeczoznawca majątkowy objęła transakcje prawem własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych o podobnym przeznaczeniu na terenie dzielnicy [...], [...], [...] i [...]. Autorka operatu wskazała, że cechami wpływającymi na ceny nieruchomości podobnych do działki sprzed podziału są: lokalizacja (procentowy udział w cenie - 30%), otoczenie (20%), powierzchnia (5%), kształt działki (10%), uzbrojenie (15%), dojazd i dostępność komunikacyjna (10%) i możliwości inwestycyjne (10%). Różnica wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale wyniosła 684.761 zł, a zatem opłata adiacencka została ustalona w wysokości 30% tej kwoty, tj. - [...] zł. W ocenie Kolegium operat nie zawiera błędów, które dyskwalifikowałyby go jako dowód w sprawie. Autorka operatu wyczerpująco wyjaśniła przyjęty wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Opinia spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu z 21 września 2004 r. i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych. Kolegium wskazało, że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca i tylko on decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Weryfikacja prawidłowości dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego wyboru, zarówno podejścia jak i metody wyceny, nie dokonuje się na podstawie przepisów kpa, lecz art. 157 ust. 1 ugn, a więc przez ocenę prawidłowości sporządzania operatu szacunkowego dokonaną przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Organ wyjaśnił, że nieruchomość podobna nie może być utożsamiana z nieruchomością identyczną, a z treści art. 153 ust. 1 ugn wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Rzeczoznawca dokonała zróżnicowania transakcji ze względu na cechy różniące nieruchomości, w tym powierzchnię czy możliwości inwestycyjne. Właściwie dla metody korygowania ceny średniej rzeczoznawca scharakteryzowała w aspekcie cech rynkowych nieruchomości o Cmin i Cmax, natomiast ilość przyjętych cech należy wyłącznie do rzeczoznawcy majątkowego. Ocena charakteru transakcji należy do rzeczoznawcy majątkowego, a zgodnie z § 5 rozporządzenia źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. Jeśli zatem rzeczoznawca uznała, że ceny te nie odbiegały od pozostałych, to mogła te ceny transakcji uwzględnić. Ustosunkowując się do zarzutów Spółki Kolegium wskazało, że w art. 98a ugn ustawodawca wprawdzie użył określenia, że organ może ustalić opłatę, to jednak w istocie przede wszystkim oznacza to, że jest on zobowiązany do jej wymierzenia, chyba że istnieją uzasadnione powody odstąpienia od jej nałożenia (np. gdy wzrost wartości nieruchomości jest tak niewielki, że koszty postępowania mogą być wyższe niż należna opłata). Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie złożyła [...] S.A. w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów: 1. art. 98a ust 1, 1a, 1b i art. 148 ust 1, 2,3 ugn oraz § 1 uchwały nr XXII /745/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 10 stycznia 2008 r., poprzez nieuzasadnione naliczenia opłaty adiacenckiej, z uwagi na zarzuty wobec operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego K. M., co doprowadziło do nieuzasadnionego uznania, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości; 2. art. 7 i 8 kpa w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 kpa, poprzez brak rzetelnego rozpatrzenia sprawy i ustalenia prawidłowego stanu faktycznego, w tym m.in. posługiwanie się nieruchomością nr [...] - [...], która to KW prowadzona jest dla działki ewidencyjnej [...], co doprowadziło w konsekwencji do nieuzasadnionego ustalenia opłaty adiacenckiej; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 kpa w zw. z art. 98a ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1a ugn poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy w stanie faktycznym i prawnym sprawy przepis ten powinien zostać zastosowany, a Kolegium w konsekwencji powinno uchylić zaskarżoną decyzję z uwagi na to, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 80 kpa przez bezpodstawne uznanie przez organ odwoławczy, że nie miał on podstaw do oceny we własnym zakresie poprawności operatu szacunkowego (w tym zgodności operatu z treścią obowiązujących przepisów) i przyjęcie, że jego rola ogranicza się do kontroli formalnej operatu; b. art. 7, art. 77 i art. 80 kpa w zw. z art. 98a ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1a ugn poprzez nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, w zakresie, w jakim przeprowadzenie tego postępowania było niezbędne dla ustalenia czy operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej został sporządzony w sposób zgodny z przepisami prawa, co doprowadziło do wydania przez ten organ decyzji w oparciu o wadliwy operat szacunkowy sporządzony z naruszeniem art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1, 3, 6a i 16 ugn i § 4 ust. 1 rozporządzenia; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 98a ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1a w zw. z art. 153 ust 1 w zw. z art. 4 pkt 1, 3, 6a i 16 ugn oraz § 4 ust 1 i ust. 4 rozporządzenia polegające na nieuchyleniu przez Kolegium zaskarżonej decyzji mimo tego, że wydana została z ewidentnym naruszeniem art. 98a ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1a w zw. z art. 153 w zw. z art. 4 pkt 1, 3, 6a i 16 ugn, w oparciu o operat szacunkowy, w którym rzeczoznawca: a. przyjął błędny udział cech powierzchni (5%) bez wyjaśniania przyjętego udziału - skoro celem wyceny jest działka przed i po podziale, b. nie wyjaśnił cech przyjętych do wyceny, c. przyjął niewłaściwy model metody wyceny, d. nie wskazał podstaw na jakiej zostały dobrane cechy i ich waga, a dobór cech różnicujących był nieadekwatny do zbioru, e. użył nieadekwatnych powierzchni działek do porównania, f. nie wykazał adekwatności cech różnicujących i zbioru nieruchomości podobnych, 5. art. 4 pkt 1, 6, 6a i art. 98a ust 1 ugn poprzez niewłaściwe dobranie nieruchomości podobnych, a następnie wadliwe ocenienie wartości nieruchomości po podziale jako sumę wartości nowopowstałych działek (w sytuacji, gdy przedmiotem operatu szacunkowego jest określenie wartości nieruchomości, a nie poszczególnych działek ewidencyjnych stanowiących jej części - wniosek z powierzchni działek porównawczych); 6. art. 4 pkt 16 ugn, poprzez niewłaściwe dobranie nieruchomości do porównania – brak podobieństwa zbioru; 7. art. 141 § 4 ppsa przez jego błędne zastosowanie polegające na nie odniesieniu się przez Kolegium w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości do kwestii prawidłowości przedłożonego w sprawie operatu szacunkowego; 8. art. 6 i 7 kpa, poprzez naruszenie zasady praworządności; 9. art. 8 kpa, poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; 10. prawa materialnego: art. 98a ust. 1 w zw. z art. 146 ust 1a w zw. z art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1,3,6a i 16 ugn i § 4 ust. 1 rozporządzenia przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wartość nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej powinna być obliczana jako suma wartości działek gruntu składających się na nieruchomość, tj. biorąc pod uwagę wielkość przyjętych do porównania działek zsumowano ich wielkość by uzyskać nieruchomość o porównywalnej powierzchni, co było błędnym działaniem; 11. niewłaściwe zastosowanie art. 154 ugn w wyniku niezasadnego przyjęcia w oparciu o wadliwy operat szacunkowy, że na skutek wydana decyzji doszło do wzrostu wartości nieruchomości, co skutkowało naruszeniem art. 155 ust. 1 w zw. z art. 98a ust. 1 ugn; 12. art. 7, art, 12 § 1, art. 77 § 1 i 4, art. 80 kpa przez niedokładne, oparte o niekompletny materiał dowodowy, wyjaśnienie stanu faktycznego, nieuwzględnienie dowodów mających istotne znaczenie w sprawie, a znanych organowi z urzędu, poprzez uchylenie się przez Kolegium od dokonania oceny przydatności dowodowej opinii o wartości nieruchomości. Skarżąca zarzuciła Kolegium, że ograniczyło się do stwierdzenia zgodności sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii z prawem, uchylając się od wykazania, czy przyjęte w tej opinii ustalenia zostały prawidłowo wyjaśnione, uzasadnione i udokumentowane. Kolegium nie zauważyło braku w operacie protokołu z oględzin nieruchomości. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga nie jest zadana. Na wstępie wskazać należy, że chybione są zarzuty dotyczące naruszenia przez organ przepisów ppsa, tj. dotyczących przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi. Organy powyższych przepisów nie stosowały. Przepisy te mogą być stosowane jedynie przez sądy administracyjne. Wobec tego zarzuty dotyczące naruszenia przez Kolegium art. 145 § 1pkt 1 lit. a i lit. c ppsa i art. 141 § 4 ppsa są niezasadne. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji wskazać należy, że materialnoprawną podstawę decyzji stanowi art. 98a ust.1 ugn, zgodnie z którym, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust.1). Stosownie do art. 98a ust. 1a ugn ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Z kolei zgodnie z art. 98a ust. 1b ugn wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Podstawowe znaczenie dla prawidłowego ustalenia opłaty adiacenckiej będzie mieć zatem kwestia ustalenia wartości danej nieruchomości przed i po dokonaniu jej podziału. Ustalenie powyższego jest istotne zarówno ze względu na samą możliwość wymierzenia opłaty (konieczność zbadania, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości), jak również ze względu na konieczność obliczenia wysokości opłaty. Podstawą obliczenia opłaty, jest bowiem różnica wartości nieruchomości przed i po podziale. Możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, wskutek której nowa konfiguracja, czy wielkość nowopowstałych działek pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej. Opłata adiacencka jest rodzajem daniny publicznej na rzecz gminy, której wprowadzenie ma źródło właśnie w tym, że określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową na skutek zdarzenia, jakim jest między innymi podział nieruchomości (uchwała NSA z 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 8/00). W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że na wniosek skarżącej będącej właścicielem nieruchomości oznaczonej przed podziałem jako działki ew. nr [...] i nr [...] wydana została decyzja zatwierdzająca jej podział, przy czym stała się ona ostateczna. W dacie tej decyzji obowiązywała uchwała Rady Miasta st. Warszawy z 10 stycznia 2008 r. ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału, w wysokości 30% różnicy wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale. Ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło na podstawie operatu szacunkowego z [...] kwietnia 2023 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego K. M., w którym stan nieruchomości przed podziałem ustalono na 27 sierpnia 2019 r. (data wydania decyzji podziałowej), stan nieruchomości po podziale ustalono na dzień, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna (28 sierpnia 2019 r.). Oględziny nieruchomości przeprowadzono [...] listopada 2022 r. Wbrew zarzutowi skargi do operatu złączony został protokół z oględzin nieruchomości. Głównym zarzutem skargi było naruszenie art. 98a ust. 1 ugn. W ocenie skarżącej decyzja podziałowa miała "charakter porządkowy związany z etapowaniem inwestycji deweloperskiej". Skarżąca wskazała, że stan faktyczny działek się nie zmienił przed i po podziale. Działka nr [...] była i jest zabudowana, a działka nr [...] jeszcze w dacie podziału i prawomocności decyzji nie była zabudowana, a część działek utraciła dostęp do drogi publicznej. Wskazać należy, że na str. 11 operatu biegła podała, że zatwierdzenie podziału nastąpiło pod warunkiem wydzielenia dostępu do drogi publicznej i odniosła się do kwestii dostępu nowo wydzielonych działek do drogi publicznej. Opisała też kształt działek przed i po podziale. Na kolejnych stronach operatu scharakteryzowała również lokalizację i stan otoczenia, zamieściła dokładny opis nieruchomości przed jej podziałem oraz nieruchomości wyodrębnionych w wyniku podziału, uwzględniając ich powierzchnię, przeznaczenie. Opisała stan prawny nieruchomości. Przeanalizowała dostępne na rynku lokalnym transakcje. Do porównań wyłoniła nieruchomości najbardziej podobne ze względu na cechy charakteryzujące nieruchomości. Wskazała daty transakcji, dokładne położenie nieruchomości, powierzchnię działki, cenę jednostkową oraz opisała poszczególne nieruchomości identyfikując i wskazując ich indywidualne cechy pozwalające na zestawienie nieruchomości sprzed podziału i po podziale. Biegła określiła i opisała ceny rynkowe oraz czynniki (wagi) wpływające na poziom cen nieruchomości. Zgodnie z art. 154 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania dokonuje rzeczoznawca uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości, przy czym przez stan nieruchomości rozumie się stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości w której nieruchomość jest położona. Podkreślić należy, że w przypadku omawianej opłaty ustawodawca sam określił jak należy ustalać, czy doszło do wzrostu wartości nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy wskazywał stan zagospodarowania działki oraz wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale, a w konsekwencji różnicę tych wartości stanowiącą podstawę określenia opłaty adiacenckiej. Z operatu wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wzrost wartości nieruchomości spowodowany był jej podziałem. Istnieje więc normalny związek przyczynowy pomiędzy podziałem nieruchomości, a wzrostem jej wartości. Wobec tego zarzut skargi, że wzrost nie nastąpił jest chybiony. W niniejszej sprawie najistotniejszym dowodem był operat szacunkowy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych podkreśla się konsekwentnie, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 kpa, dlatego też ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Organ administracji ma obowiązek ocenić na podstawie art. 80 kpa dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, a ocena ta powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok NSA z 8 lutego 2008 r., II OSK 2012/06; wyrok NSA z 13 marca 2008 r., I OSK 374/07; wyrok NSA z 25 sierpnia 1998 r., IV SA 1656/96). W rozpoznawanej sprawie wskazane powyżej wymogi zostały zachowane. W wyniku dokonanej oceny organy trafnie stwierdziły, że wykonany dla potrzeb postępowania operat szacunkowy został sporządzony z poszanowaniem przepisów ustawy, rozporządzenia wykonawczego, a także zawiera wszystkie, wynikające z § 56 rozporządzenia elementy wymagane dla operatu szacunkowego. Został sporządzony w sposób prawidłowy i zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, tj. wskazuje przedmiot i zakres wyceny, podstawy prawne opracowania operatu, opis i określenie stanu nieruchomości, wskazanie przyjętej metody i podejścia, określenie nieruchomości, które stanowiły punkt odniesienia dla dokonanych przez rzeczoznawcę ustaleń, określenie współczynników korygujących. Zmiana wartości nieruchomości w wyniku podziału, to różnica wartości nieruchomości po podziale i przed podziałem. Wszystkie nieruchomości przyjęte do porównań pochodziły z rynku lokalnego - [...], z uwagi na niewystarczające ilość transakcji na terenie Dzielnicy [...]. Do samego procesu wyceny rzeczoznawca majątkowa przyjęła nieruchomości najbardziej podobne ze względu na ich lokalizację i cechy. Biegła w sposób logiczny wyjaśniła dobór cech i wskazała na sposób ich ważenia. Z dokonanego przez rzeczoznawcę opisu nieruchomości wynika bezspornie, że są one nieruchomościami podobnymi do wycenianych. Rzeczoznawca określiła wartość nieruchomości w podejściu porównawczym, stosując metodę korygowania ceny średniej, co jest zgodne z § 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przedstawiona opinia jest spójna i logiczna, sam zaś operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami. Prawidłowo więc organy uznały, że przedłożony do akt sprawy operat rzeczoznawcy majątkowego spełnia wszystkie wymogi przewidziane prawem, a zatem mógł stanowić podstawę do naliczenia należnej opłaty adiacenckiej. Odnośnie do zarzutu dotyczącego różnicy w powierzchni nieruchomości przyjętych do porównań należy przede wszystkim mieć na uwadze ustawową definicję nieruchomości podobnej zawartą w art. 4 pkt 16 ugn. Zgodnie z treścią tego przepisu przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Z powyższej definicji wynika, że ustawa wskazuje dwie cechy owej porównywalności - przeznaczenie oraz sposób korzystania z nieruchomości. Z definicji tej wynika również, że katalog cech świadczących o podobieństwie nieruchomości nie jest zamknięty, przykładowo tymi innymi dodatkowymi cechami może być: uzbrojenie, dostępność komunikacyjna i lokalizacyjna. Natomiast żaden przepis prawa - w szczególności art. 4 pkt 16 ugn, zawierający definicję nieruchomości podobnej - nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości (dzielnicy) co nieruchomość wyceniana. Co więcej, pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (odnoszące się np. do ich powierzchni, czy lokalizacji) na co wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 ugn, który stanowi o "cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej". Oznacza to, że nieruchomość podobna to nie jest nieruchomość identyczna. Z kolei z treści art. 153 ust. 1 ugn wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Wybór cech mających wpływ na wartość nieruchomości oraz ocena stopnia ich istotności należy do kompetencji rzeczoznawcy majątkowego. W niniejszej sprawie biegła opisała cechy rynkowe, wskazała ich wagę, ocenę i ich opis (str. 23 i 24 operatu). Stosownie do art. 154 ugn podważanie stanowiska biegłego w tym zakresie przekracza kompetencje organu. Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z tym przepisem wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, a nie organ. Dotyczy to także wyboru nieruchomości podobnych, nadających się do szacunku przy zastosowaniu odpowiednich współczynników korygujących. Jak prawidłowo wskazało Kolegium, organ powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości, co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Jedynie w takiej sytuacji, prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat, może budzić uzasadnione wątpliwości i wymagać wyjaśnienia. Wprawdzie tego rodzaju operat nie ma charakteru wiążącego i podlega ocenie organu administracyjnego, lecz jako dokument sporządzony przez biegłego, zakres merytorycznej oceny operatu jest ograniczony poprzez treść art. 154 ust. 1 ugn. Wobec tego sądy administracyjne i organy administracji mają ograniczoną kompetencję do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten w wyniku poddania ocenie w zakresie jego wartości dowodowej, spełnia wymogi formalne przewidziane przepisami obwiązującego prawa. Wbrew zarzutom skargi ani organ ani sąd nie są uprawnienie do badania przyjętej metody wyceny, wysokości współczynników korygujących i wag poszczególnych cech mających wpływ na poziom cen. Są to wiadomości specjalne. Wobec tego zarzut skargi, że biegła przyjęła do wyceny metodę korygowania ceny średniej nie mógł być skuteczny. Niezrozumiały jest także zarzut dotyczący, że metoda ta "wymaga by nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej posiadały skrajne oceny stanów, czyli najgorsze dla minimalnej i najlepsze dla maksymalnej". Otóż zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Biegła prawidłowo zastosowała powyższy przepis. Podważenie prawidłowości operatu szacunkowego może nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ugn. O taką ocenę może wystąpić każdy, przepis ugn nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych. Nie sposób więc oczekiwać takiego wystąpienia od organów, skoro w ich ocenie operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości (wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 557/19). Jeśli zaś strona skarżąca miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, czego jednakże skarżąca nie uczyniła. Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego. Skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu podważającego prawidłowość dokonanej przez biegłą wyceny nieruchomości. Polemika z przyjętą wyceną nie mogły odnieść spodziewanego skutku. Skarżąca wskazując na treść art. 46 § 1 k.c zarzuciła, że w wyniku podziału nie powstają osobne nieruchomości, lecz działki gruntu. Podniosła, że w znaczeniu cywilistycznym i wieczystoksięgowym zarówno przed podziałem jak i po podziale nieruchomość ma tę samą powierzchnię, ale składa się z większej ilości mniejszych działek. W ocenie skarżącej obowiązujące przepisy nie uprawniały rzeczoznawcę, by wartość nieruchomości po podziale określić jako sumę wartości działek powstałych w skutek podziału. Stanowisko to należy uznać za wadliwe. Otóż skarżąca powołuje się na nieaktualne orzecznictwo. Sąd zwraca uwagę, że 23 sierpnia 2017 r., na mocy art. 1 pkt 20 lit. b ustawy z 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1509), dodano do art. 98a ugn ust. 1b. Zgodnie ze zdaniem trzecim tego przepisu wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Zatem obecnie ustawodawca uregulował tę kwestię wyraźnie przecząc kierunkowi wykładni prezentowanemu przez skarżącą. Natomiast po podziale dla nowo powstałych działek (z wyjątkiem działki nr [...]) zostały założone nowe księgi wieczyste, co wynika wprost z treści księgi wieczystej. Wskazuje na to także skarżąca na str. 5 skargi. W tej sytuacji niezrozumiały jest zarzut skargi (zawarty w pkt 2 skargi) dotyczący braku podstaw do ustalenia opłaty adicenckiej z powodu: "posługiwanie się nieruchomością dz. ew. [...] - [...], która to KW prowadzona jest dla działki ewidencyjnej [...], co doprowadziło w konsekwencji do nieuzasadnionego ustalenia opłaty adiacenckiej". To, że dla działek (poza działką nr [...]) założone zostały po podziale nowe księgi wieczyste nie powoduje, że brak było podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości wpisanej w dacie jej podziału do jednej księgi wieczystej (odpis z księgi wieczystej w aktach administracyjnych). Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył art. 98a ust. 1 ugn oraz wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 kpa). Ocena ta nie nosi cech dowolności. Zgodnie zaś z art. 107 kpa w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, podstawę rozstrzygnięcia z powołaniem przepisów prawa, uzasadnienie faktyczne i prawne. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.