I SA/Wa 2210/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Monika Sawa (spr.) WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "Kolegium" lub "organ") postanowieniem z [...] lipca 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] (dalej jako "Prezydent") z [...] czerwca 2020 r. nr [...] odmawiające [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej jako "skarżąca") wydania zaświadczenia potwierdzającego przejście własności nieruchomości na rzecz [...]. Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżąca wnioskiem z [...] czerwca 2020 r. wystąpiła o wydanie zaświadczenia o treści wskazującej, czy dz. nr [...] i nr [...] z obrębu [...], położone w dzielnicy [...], w dniu kiedy decyzja podziałowa stała się ostateczna, przeszły w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (wówczas Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", na własność [...]. Prezydent postanowieniem z [...] czerwca 2020 r., działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści i zauważył, że skarżąca ubiega się o zaświadczenie, w którym organ miałby dokonać merytorycznego rozpatrzenia konkretnego wniosku. Skutki prawne, o których mowa w art. 98 u.g.n., w postaci utraty własności lub prawa użytkowania wieczystego działek wydzielonych pod drogi publiczne nie są przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości lecz następstwem wydania tej decyzji. Zatem art. 98 u.g.n. określa jedynie skutki podziału nieruchomości dokonanego na wniosek, a skutek ten nie następuje z mocy decyzji administracyjnej lecz z mocy prawa. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła Prezydentowi naruszenie art. 217 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nie wydanie zaświadczenia w przedmiocie potwierdzenia, czy przedmiotowe działki w dniu, kiedy decyzja podziałowa stała się ostateczna, przeszły w trybie art. 98 u.g.n. na własność [...] w sytuacji, gdy Prezydent posiada niezbędne dane do wydania zaświadczenia oraz błędne przyjęcie, że skarżąca ubiega się o zaświadczenie, w którym organ miałby dokonywać merytorycznego rozpatrzenia wniosku, podczas gdy zawnioskowano jedynie o wydanie zaświadczenia dotyczącego potwierdzenia, czy ww. działki przeszły w trybie art. 98 u.g.n. na własność [...]. Skarżąca wskazała również na naruszenie art. 217 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie żadnych czynności w zakresie jej interesu prawnego. Kolegium postanowieniem z [...] lipca 2020 r. utrzymało w mocy postanowienie z [...] czerwca 2020 r. i wskazało, że zaświadczenie jest czynnością faktyczną i stanowi oświadczenie wiedzy organu administracji, który w związku z tym nie może dokonywać w trybie wydawania zaświadczeń jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez siebie ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Inaczej mówiąc, zaświadczenie wydaje się, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać. Natomiast w sytuacji, gdy żądanie strony dotyczy kwestii spornych, niejednoznacznych to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe. Posiadane przez organ informacje nie mogą być bowiem uzupełnione przez stwierdzenie okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu rozstrzyganym w drodze decyzji administracyjnej. Artykuł 98 ust. 1 u.g.n. dotyczy wyłącznie wydzielania działek pod drogi publiczne i wprowadza istotne skutki dokonania podziału ewidencyjnego nieruchomości w postaci odebrania własności lub prawa użytkowania wieczystego do działek wydzielonych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie sądu o podziale stało się prawomocne. Omawiany przepis dotyczy zarówno dróg, które dopiero mają powstać, jak i dróg istniejących. Skutki prawne, o których jest mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., w postaci utraty własności lub prawa użytkowania wieczystego działek wydzielonych pod drogi publiczne, nie są przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale są następstwem wydania tej decyzji, przejście prawa własności następuje bowiem z mocy samego prawa. Skutkiem decyzji zatwierdzającej na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości podział nieruchomości obejmujący wydzielenie działek pod drogę publiczną lub pod poszerzenie takiej drogi jest to, że przejście działek pod drogi publiczne z mocy prawa na podstawie art. 98 u.g.n. jest rozstrzygane przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej, względnie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa na rzecz gmin. Żądanie skarżącej dotyczy zatem kwestii, która wymaga wyjaśnienia i przeprowadzenia dodatkowego postępowania, wykraczającego poza zakres art. 218 § 2 K.p.a., do czego na etapie rozpatrywania wniosku o wydanie zaświadczenia organ administracji publicznej nie jest uprawniony. Zaświadczenie ma bowiem służyć urzędowemu potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, a taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie, skarżąca wniosła o uchylenie postanowień obu instancji, zarzucając im naruszenie: 1) art. 78 § 1 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów z dokumentów zgłoszonych w toku postępowania w sytuacji, w której ich uwzględnienie skutkowałoby uchyleniem przez Kolegium postanowienia Prezydenta i wydaniem zaświadczenia o żądanej treści, ewentualnie przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania; 2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez pominięcie ww. dowodów, co skutkowało niepodjęciem przez Kolegium wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, co następnie doprowadziło do tego, że organ nie rozpatrzył całego materiału dowodowego i sporządził uzasadnienie niezgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a.; 3) art. 217 § 1 i 2 w zw. z art. 218 § 1 w zw. z art. 219 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że żądanie skarżącej wykracza poza rozumianą formułę zaświadczenia podczas, gdy ten sam organ administracyjny w innych sprawach o takich samych stanach faktycznych i prawnych składa do sądu wieczystoksięgowego zawiadomienia o zmianie właściciela nieruchomości w trybie art. art. 98 u.g.n.; 4) art. 6 i art. 8 § 1 K.p.a. poprzez naruszenie zasady legalności oraz wydanie postanowienia w sposób rażąco naruszający zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do jego uczestników, oraz nieprzyczynienie się przez Kolegium do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa; 5) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta w sytuacji, gdy prawidłowym było jego uchylenie i wydanie zaświadczenia o żądanej treści, ewentualnie 6) art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie postanowienia Prezydenta i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi przywołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Kolegium z [...] lipca 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o treści wskazującej, czy dz. nr [...] i [...] z obrębu [...], położone w dzielnicy [...], w dniu kiedy decyzja podziałowa stała się ostateczna, przeszły w trybie art. 98 u.g.n. na własność [...]. Kwestie wydawania zaświadczeń uregulowane zostały w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 217 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl art. 217 § 2 K.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie jest czynnością materialnotechniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym - w myśl art. 218 § 1 K.p.a. - na podstawie posiadanych rejestrów i ewidencji bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, ograniczony jest do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w ww. zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Inaczej mówiąc, zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Natura zaświadczenia sprowadza się bowiem do prostego przeniesienia (zacytowania) danych znajdujących się w posiadaniu organu do wydawanego zaświadczenia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że żądanie skarżącej wykraczało poza wskazaną formułę zaświadczenia. Skarżąca swoim wnioskiem dążyła w istocie do dokonania przez organ interpretacji decyzji podziałowej Prezydenta z [...] czerwca 2015 r. nr [...] oraz oceny skutków prawnych jakie decyzja ta wywołała. Złożony wniosek nie zmierzał natomiast do tego, aby organ potwierdził określony stan, ale bezpośrednio rozstrzygnął o prawach i obowiązkach, podczas gdy te prawa i obowiązki zostały już rozstrzygnięte w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem ww. decyzji. Jak trafnie wskazał przy tym Prezydent, skutki prawne, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., w postaci utraty własności lub prawa użytkowania wieczystego działek wydzielonych pod drogi publiczne nie są przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale są następstwem wydania tej decyzji. Zatem art. 98 u.g.n. nie stanowi samodzielnej i odrębnej podstawy dokonania podziału, lecz jedynie określa skutki podziału nieruchomości dokonanego na wniosek. Skutek ten nie następuje przy tym z mocy decyzji administracyjnej w sprawie podziału nieruchomości, ale z mocy prawa. Wskazany przepis dotyczy zarówno dróg, które dopiero mają powstać, jak i dróg istniejących. Należy zaznaczyć, że kwestia przejścia działek pod drogi publiczne z mocy prawa na podstawie art. 98 u.g.n. rozstrzygana jest przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze, względnie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa na rzecz gmin. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1857/14; LEX nr 1779026). W konsekwencji uznać należało, że Prezydent prawidłowo odmówił wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści, zaś Kolegium słusznie postanowienie to utrzymało w mocy. Organ administracji publicznej powinien bowiem odmówić wydania zaświadczenia wówczas, gdy osoba ubiegająca się nie wskaże przepisu prawa lub nie wykaże interesu prawnego albo gdy jej żądanie nie znajduje oparcia w dokumentach, o których mowa w art. 218 § 1 K.p.a., a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących nieprzeprowadzenia przez organy dowodów z dokumentów zgłoszonych w toku postępowania przez skarżącą, podkreślić jeszcze raz należy, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie jest dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych, gdyż postępowanie wyjaśniające ograniczone jest do stwierdzenia, czy dokumenty będące w posiadaniu organu dopuszczają wydanie zaświadczenia o żądanej treści. W ramach postępowania wyjaśniającego organ jest obowiązany jedynie zbadać, czy dokumenty będące w jego posiadaniu dopuszczają wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Skoro natomiast, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, brak jest dokumentów potwierdzających stan przejścia prawa własności przedmiotowych działek na rzecz [...], to tym samym, nie było możliwe wydanie zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ww. ustawy, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.